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侦查程序改革及公安机关应对之策


刑事诉讼法再修改已2003年10月列入十届全国人大立法规划, 目前立法机关正会同法学专家及有关部门进行研究。此次刑事诉讼法修改，将以制约权力、保障人权为导向，对侦查程序和强制措施进行重大改革。此次改革将导致我国侦查制度发生重大变革，从而对公安机关侦查职权、侦查体制和侦查能力产生重大影响。因此，公安机关必须高度关注、认真研究、提前应对。
一、侦查程序改革的背景

（一）依法治国不断推进。党的“十五大”确立了“依法治国”的方略，随之九届人大二次会议通过的宪法修正案将“依法治国”载入宪法。“十六大”提出“建设社会主义政治文明”和“社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。2004年3月十届人大二次会议通过第四次宪法修正案，又将“国家尊重与保障人权”及“政治文明”写进宪法。在这种形势下，社会主义民主政治不断完善，司法改革运动蓬勃发展，全社会实行法治的大环境基本形成。

（二）公民权利意识增强。受市场经济发展、民主政治推进和世界范围人权运动的影响，我国公民的权利观念和法律意识不断增强。社会公众对安全与自由、公正与效率的期望值均有大幅提高，人们不再甘于成为刑事司法程序任意处置的客体与对象。反映在侦查上，就是广大群众不仅要求公安机关能够迅速、及时破案，还要求公安机关必须公正、文明执法。这种背景下，如果公安机关侦查能力和执法水平不能与时俱进，就难免陷入被动挨打、倍受社会指责的境地。

（三）刑事司法趋于国际化。在全球化趋势下，各国刑事司法制度日渐趋同，特别是联合国有关人权条约规定的刑事司法国际准则，普遍为世界各国遵循。近年来，我国先后加入或签署了《公民权利和政治权利国际公约》等10多项国际条约。这要求我国刑事司法必须向国际标准靠拢，逐步认同和接受无罪推定、不得强迫自证其罪、对强制措施实行司法审查和司法救济、律师自由会见在押犯罪嫌疑人、讯问时允许律师在场等诉讼原则和制度，达到“联合国刑事司法准则之最低标准”。

二、现行侦查程序的弊端

（一）对侦查权监督制约不够。我国法律赋予公安机关强大的侦查职权，如有权自行决定除逮捕之外的拘传、拘留、取保候审、监视居住等强制措施，有权自行采取搜查、扣押、冻结等强制性侦查行为。事先不需司法机关批准，事后不受司法机关审查。侦查权的行使，更多的是依赖侦查机关的自律，缺乏制度性的有力监督。导致实践中刑讯逼供、非法取证、滥施强制措施、超期羁押等现象屡禁不止，侦查机关和侦查工作受到社会各界的质疑与指责。

（二）犯罪嫌疑人权利缺乏保障。侦查机关拥有广泛的自由裁量权，有权自主采取各种侦查手段和强制措施。对此，犯罪嫌疑人只能被动服从和配合，无从申请司法机关介入和提供保护。同时,犯罪嫌疑人和律师享有的诉讼权利十分有限，犯罪嫌疑人在讯问中负有如实陈述的义务，不享有沉默权;律师不享有调查取证权和讯问时的在场权，会见权也受到种种限制。因此，我国侦查程序凸显秘密性和封闭性，犯罪嫌疑人在侦查中处于类似客体的地位，权利难以有效保障。这与联合国有关国际条约的要求相距甚远，也与我国依法治国、建设社会主义政治文明的大环境不协调。

（三）侦查程序与庭审程序产生冲突。1996年修订的《刑事诉讼法》，吸收了英美法系当事人主义的做法，确立了控辩式庭审模式,增强了庭审的对抗性、辩论性。但是，与之密切关联的刑事审判前程序，特别是侦查程序，却依然沿袭纠问式的体制，控辩双方力量对比严重失衡。这使得侦查程序与庭审程序之间出现严重不协调，从而部分冲击和抵消了庭审制度改革的所追求的效果。

三、侦查程序改革的内容

（一）建立对强制措施的司法审查制度。参照联合国刑事司法国际准则及世界各国通行做法，由法院作为中立的第三方介入侦查，对侦查机关采取的强制措施和强制性侦查行为，如逮捕、搜查、扣押等，进行审查和批准，是侦查程序构造的理想状态，也是我国侦查程序改革的远景目标。目前，考虑我国宪法体制和基本国情，可发挥检察机关作为国家法律监督机关的作用，由其对公安机关采取强制措施和强制性侦查行为进行审查、批准。同时，为强化司法救济，应允许犯罪嫌疑人及其律师就强制措施和强制性侦查行为，向作出决定的上一级人民检察院申请复议。对复议结果仍不服的，应准许向人民法院起诉，人民法院应在听取双方意见的基础上，作出维持或者撤销的裁定。

（二）赋予犯罪嫌疑人沉默权。考虑我国目前侦查资源严重不足、侦查技术水平相对落后的实际情况，目前尚不宜规定英美式的明示沉默权。但现行刑事诉讼法第93条关于“犯罪嫌疑人对侦查人员的讯问，应当如实回答”的规定，又存在许多问题。不仅违背了联合国《公民权利与政治权利国际公约》等国际条约关于“任何人不受强迫自证其罪”的规定，而且容易引发刑讯逼供。因此，刑事诉讼法修第93条规定应予废止，并增加规定“犯罪嫌疑人、被告人享有不受强迫自证其罪的权利”。

（三）扩大律师在侦查阶段的诉讼权利。在侦查阶段，赋予律师同在押犯罪嫌疑人的会见交流权、讯问时的在场权、侦查阶段的调查取证权、阅卷权等，有助于增强侦查程序的公开性和有效保护人权，我国立法应逐步采纳。目前，考虑到我国刑事犯罪形势、犯罪嫌疑人经济能力和律师队伍现状，尚不宜完全赋予律师上述权利。但为保证侦查取证客观、全面进行，应赋予犯罪嫌疑人及其律师在侦查阶段申请保全证据的权利。在侦查初始阶段，可继续实行侦查机关“可以派员在场”的做法，但在侦查进行一个阶段后，就应当准许律师同在押犯罪嫌疑人会见联络，侦查机关不得派员在场及进行限制。应逐步推行讯问时律师在场制度，如在羁押场所建立律师值班制度，由值班律师现场监督讯问过程，并在讯问笔录上签字。这样，既可杜绝刑讯逼供发生，又可增强口供的合法性和证明力，防止犯罪嫌疑人动辄翻供。

（四）建立非法证据排除规则。对非法言词证据的排除，目前仅由司法解释加以规定是不够的，刑事诉讼法修改时应明确规定“以刑讯逼供或者威胁、利诱、欺骗等非法方法取得的犯罪嫌疑人、被告人供述、被害人陈述、证人证言应予排除，不能作为定案倒根据”。同时，为解决刑讯逼供难以证明的问题，可规定“举证责任倒置”制度，即在犯罪嫌疑人、被告人举出一定事实、指控执法人员对其刑讯逼供时，应由控诉机关承担“没有实行过刑讯逼供”的证明责任。为有效遏制非法取证，对通过非法口供间接获取的其他证据，以及使用违法手段获取的实物证据，我国立法应逐步确立排除规则。在目前阶段，对前者，只要该证据本身收集程序不违法，可规定不予排除;对后者，则应区别对待，交由法院依据违法的程度来裁量是否排除。

（五）将技术性、秘密性侦查措施纳入立法。将电话监听、秘密录像等技术侦查手段，及诱惑侦查、卧底侦查等秘密侦查措施纳入刑事诉讼法立法，是侦查法治化的要求。但鉴于此类侦查手段和措施的特殊性、高度机密性，刑事诉讼法对此只应作一些原则性规定，不宜过于细致。在审批权限上，由于此类侦查措施基本不涉及对公民人身、财产的强制，所以仍可交由侦查机关自行决定，但必须向检察机关报告备案。这样，既可以保证侦查效率，又便于检察机关监督，并有助于增强秘密获取证据的合法性与可采性。

（六）羁押部门与侦查机关分离。将看守所从公安机关分离，和监狱、劳教所、强制戒毒所一样交由司法行政部门管理，有利于分权制衡，避免犯罪嫌疑人长期处于侦查机关的单方控制之下。从而有助于保护犯罪嫌疑人权益，减少刑讯逼供现象发生。

四、公安机关的应对之策

（一）提高认识，更新观念。

侦查程序改革的目标取向，一是合理约束侦查权，二是有效保障人权。因此，改革必然带来对侦查机关职权的限制与剥夺，从而影响侦查机关的侦查能力。长期以来，由于国家对侦查工作的投入严重不足，导致我国侦查机关对侦查职权的依赖性相当大。许多同志之所以反对侦查程序改革，原因之一就在于对强大侦查权的迷恋。但必须认识到，在依法治国、建设社会政治文明的大环境下，侦查机关绝不能再单纯依赖侦查职权维持侦查能力，更不能把侦查效率建立在对公民合法权益的损害之上。不可否认，侦查职权的限制会一定程度地削弱侦查能力，但这是侦查法治化必须付出的代价。而且，这种代价完全可以通过推广运用科技手段、转换侦查模式、完善工作机制、提高队伍素质等方面工作加以弥补。

（二）多策并举，大力提高侦查能力

新时期，公安机关要提高维护国家安全的能力、驾驭社会治安局势的能力、处置突发事件的能力和为经济社会发展服务的能力。这“四种能力”的提高，都离不开侦查能力，侦查能力是公安机关的核心能力之一。在侦查程序法治化背景下，只有公安机关的侦查能力不断提高，方可保证打击犯罪力度不减、社会治安不会反复。因此，根本的应对之策，在于提高侦查能力。当前，提高侦查能力，应在三个方面下工夫：

1、加强侦查信息化建设，强化“由人到案”的侦查模式。在坚持传统 “由案到人”传统侦查模式的同时，为增强打击犯罪的主动性，提高侦查效率,有必要通过加强刑事犯罪情报信息工作、秘密侦查和技术侦查工作，强化“由人到案”的侦查方式。特别是对黑社会性质的团伙犯罪、预谋犯罪、毒品犯罪、假币犯罪等没有明确犯罪现场或者具体受害人的案件，应坚持主动进攻，开展内线侦查和秘密侦查，获取证据，打击犯罪。

2、大力发展刑事技术，提高侦查工作科技含量。为根除口供主义的影响，提高发现、揭露和证实犯罪的能力，必须摒弃“由供到证”的落后侦查模式，推行以物证为中心的新型侦查模式。侦查机关必须更新观念，加大投入，积极学习和应用现代科学技术，增强主动运用科学证据和科学手段办案的意识。不断提高侦查活动的科技含量。

3、推进动侦查队伍专业化建设，提高队伍战斗力。要建立和完善侦查人员的录用、考核、晋升、淘汰机制，激发队伍活力，稳定侦查人才队伍。要加强业务培训和岗位练兵，制定系统完整的训练规划，使每名侦查人员都能定期接受侦查专业知识和专业技能的培训，具备独立完成侦查、预审、诉讼的能力。要根据实战需要，引进一批精通外语、计算机、法律、心理学等方面的专业人才，提高侦查队伍的专业化程度。并建立全国侦查专家人才库，培养一批破案能手、审讯专家、犯罪心理专家、刑事技术专家，发挥他们在攻坚克难中的作用。

广西壮族自治区人民政府


广西壮族自治区人民政府令
　（第１号）


　　《自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区职工失业保险办法〉的决定》，已经１９９８年１１月１３日自治区人民政府第６次常务会议通过，现予发布，自１９９８年７月１日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　自治区主席　李兆焯
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　一九九九年一月八日
　　　　　　　　　　 广西壮族自治区职工失业保险办法
　　（１９９４年１２月１日广西壮族自治区人民政府令第８号发布　根据１９９９年１月８日《自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区职工失业保险办法〉的决定》修正）

第一章　总则





　　第一条　为适应建立社会主义市场经济体制的需要，保障职工在失业期间的基本生活，促进失业职工重新就业，根据国务院《国有企业职工待业保险规定》和国家其他有关规定，结合本自治区实际情况，制定本办法。


　　第二条　凡本自治区范围内以下单位的职工必须实行失业保险：
　　（一）国有企业及其附属的事业单位和集体单位的职工；
　　（二）实行企业化管理的事业单位的职工；
　　（三）县以上城镇集体企业（含供销合作企业）的职工；
　　（四）股份制企业及股份合作制企业的职工；
　　（五）外商和港、澳、台商投资（独资、合资、合作）企业中的中方大陆职工；
　　（六）国家机关、事业单位、人民团体的劳动合同制工人；
　　（七）经劳动部门同意的其他所有制企业的职工。


　　第三条　本办法所称失业职工，是指因下列情况之一而失去工作的职工：
　　（一）依法宣告破产的企业的职工；
　　（二）濒临破产的企业在法定整顿期间被精简的职工；
　　（三）按照国家有关规定被撤销、解散企业的职工；
　　（四）按照国家和自治区有关规定关闭和停产整顿企业被精简的职工；
　　（五）终止或者解除劳动合同的职工；
　　（六）企业按照法律、法规和企业规章辞退、除名或者开除的职工；
　　（七）依照法律、法规、规章规定或者经自治区劳动行政主管部门审定享受失业保险的其他职工。


　　第四条　单位中的下列人员不享受失业保险待遇：
　　（一）临时工、农民轮换工、农民合同制工人；
　　（二）在企业连续工作不满一年的职工；
　　（三）被依法劳动教养、劳动改造期间的企业职工；
　　（四）自费升学、自愿离职或擅自离职的职工；
　　（五）未按规定办理失业登记手续的失业职工；
　　（六）不按规定缴纳失业保险费的企业的职工。


　　第五条　失业保险工作必须与职业介绍、就业训练和生产自救等就业服务工作紧密结合，统筹安排。

第二章　失业保险基金的筹集和管理





　　第六条　失业保险基金的来源：
　　（一）单位缴纳的失业保险费；
　　（二）职工个人缴纳的失业保险费；
　　（三）失业保险基金的利息收入和其他增值收入；
　　（四）按本办法收取的滞纳金；
　　（五）财政补贴。


　　第七条　失业保险费的缴纳标准：本办法第二条（一）、（二）、（三）、（四）、（七）项规定的单位按照全部职工工资总额，（五）项规定的单位按照中方全部职工实得工资总额，（六）项规定的单位按照劳动合同制工人工资总额的２％缴纳失业保险费；职工个人按工资的１％缴纳失业保险费。
　　失业保险费不设个人帐户，单位与职工个人缴纳的失业保险费统筹使用。
　　单位不得以任何理由少缴或拒缴失业保险费。确有困难的，由单位申请，经县级以上劳动行政主管部门批准，可以缓交失业保险费，缓交的期限原则上不超过６个月。
　　企业缴纳的失业保险费在所得税前列支。国家机关、事业单位和人民团体的失业保险费从行政费、事业费或自有资金中列支。
　　企业因破产、撤销或者解散清理财产的，应当按清偿顺序清偿所欠职工失业保险费。


　　第八条　单位负责向职工收缴应由职工个人缴纳的失业保险费。
　　单位和职工个人缴纳的失业保险费，由单位的开户银行按月以单位职工工资总额的３％的比例代为扣缴，转入单位所在市、县劳动行政主管部门所属的失业保险机构在银行开设的“失业保险基金专户”，专项储存。
　　失业保险基金实行专款专用，年终结余结转下年度继续使用，任何部门、单位和个人不得挪作它用。
　　失业保险基金存入银行后，按照城乡居民同期储蓄存款利率计息，所得利息纳入失业保险基金。


　　第九条　失业保险基金实行市、县统筹，自治区集中部分失业保险基金调剂使用。各县（含县级市）每季筹集的失业保险费总额的９７．５％留存或滚存积累，向自治区上缴２．５％作为调剂金，统一调剂使用或滚存积累；自治区辖市每季筹集的失业保险费的９７％留存或滚存积累，向自治区上缴３％作为调剂金，统一调剂使用或滚存积累。


　　第十条　各市、县失业保险基金当年支出大于收入时，先动用历年结余；仍不敷使用时，可向上一级申请调剂，上一级从统一调剂的失业保险基金中补贴５０％，其余５０％报当地政府批准后由当地财政补贴。对财政特困县，经批准可酌情增加调剂补贴的比例。


　　第十一条　失业保险基金及其管理费收支的预算、决算，按照统筹范围，由劳动行政主管部门负责编制，经同级财政行政主管部门审核汇总后，纳入本级财政预算、决算，报本级人民政府审定，并且不得用于平衡财政收支。
　　财政行政主管部门和审计部门应当加强对失业保险基金及其管理费收支的监督。


　　第十二条　失业保险基金（含从基金提取的扶持生产自救费、转业训练费、职业介绍费）及其管理费不计征税费。

第三章　失业保险基金的使用





　　第十三条　失业保险基金的开支项目：
　　（一）失业职工的失业救济金；
　　（二）失业职工在领取失业救济金期间的医疗费，分娩补助费，丧葬补助费，供养直系亲属抚恤费、救济费；
　　（三）帮助失业职工再就业的转业训练费；
　　（四）扶持失业职工的生产自救费；
　　（五）失业职工再就业的职业介绍费；
　　（六）失业保险工作的管理费；
　　（七）办理失业保险基金的银行手续费；
　　（八）经自治区劳动行政主管部门批准，为解决失业职工生活困难和帮助其再就业确需支付的其他费用。


　　第十四条　符合本办法第三条规定的失业职工，应从失业之日起１个月内持有效证件到所在市、县失业保险机构办理失业登记，并领取《失业职工手册》后，方可领取失业救济金，以及享受失业职工在失业期间的其他待遇。
　　失业职工从到市、县失业保险机构登记的下月份开始领取失业救济金。已由单位按规定发给一定数量生活补助费的失业职工，从扣除已发给本人生活补助费的月份后开始领取失业救济金。


　　第十五条　失业职工领取失业救济金的期限，根据失业职工离开单位前的连续工作时间确定：
　　（一）连续工龄满１年不满两年的，最多发给两个月的失业救济金；
　　（二）连续工龄满两年不满３年的，最多发给６个月的失业救济金；
　　（三）连续工龄满３年不满５年的，最多发给１２个月的失业救济金；
　　（四）连续工龄满５年不满１０年的，最多发给１８个月的失业救济金；
　　（五）连续工龄满１０年不满２０年，最多发给２１个月的失业救济金；
　　（六）连续工龄满２０年以上，最多发给２４个月的失业救济金。
　　本条所指连续工龄，按国家现行规定计算；再次失业的职工，按再次失业前连续工作的时间计算，中断期间及以前的工龄不计算。


　　第十六条　失业救济金由市、县失业保险机构按月发给失业职工。
　　失业救济金发放标准为每人每月７５～８５元。失业救济金发放标准根据实际情况需要调整的，由自治区劳动行政主管部门确定。


　　第十七条　发放失业救济金也可采取下列方法，以促进失业职工再就业：
　　（一）单位招用失业职工的，可将其应享受的失业救济金一次性提供给单位，作为单位支付工资的补偿；
　　（二）失业职工从事个体经营或组织起来就业的（以领取营业执照为准），可将其应享受的失业救济金一次性发给本人或所在单位，作为扶持生产、经营的资金。
　　凡获取一次性提供（发给）失业救济金的失业职工，其失业职工的身份自然中止。


　　第十八条　失业职工在领取失业救济金期间的门诊医疗补助费，实行包干办法，即每月按５元的标准随同失业救济金发给本人。
　　因病或非因公负伤（不含因打架、斗欧、违法犯罪负伤者），需要住院治疗的，在当地失业保险机构指定的医院就诊，按公费医疗报销范围的规定予以报销５０％，但全年累计不能超过５０００元。
　　失业女职工符合计划生育政策分娩的，可一次性发给２００元分娩补助费。凡因违反计划生育规定所发生的医疗费均由失业职工个人负担。
　　失业职工领取失业救济金期限届满后的医疗费用概由本人负担。


　　第十九条　失业职工的死亡丧葬补助费为每人５００元，其供养直系亲属的抚恤费、救济费按每供养一人３００元的标准，一次性发给。


　　第二十条　失业保险基金用于扶持失业职工生产自救的，必须有明确、可行的项目。项目须经主管部门审查核实，并经失业保险机构批准。每年的生产自救费不得超过本级年度失业保险基金总额的１０％。


　　第二十一条　失业保险基金用于帮助和指导失业职工进行转业训练和再就业的，其费用每年不得超过本级年度失业保险基金总额的１０％。


　　第二十二条　失业职工有下列情况之一的，停止支付失业救济金及其他费用：
　　（一）领取失业救济金达到规定期限的；
　　（二）参军、升学或者出国及赴港、澳、台定居的；
　　（三）已重新就业的；
　　（四）不接受劳动就业服务管理机构管理的；
　　（五）无正当理由，两次不接受劳动就业服务管理机构介绍就业的；
　　（六）无正当理由，不参加劳动就业服务管理机构组织的转业训练的；
　　（七）在失业期间办好离、退休手续，领取离、退休养老金的；
　　（八）在失业期间死亡的；
　　（九）在领取失业救济金期限内被劳动教养或者被判刑的。


　　第二十三条　失业保险工作的管理费，按照本级年度筹集的失业保险基金总额的８％提取。管理费主要用于失业保险专职人员的工资福利、业务费和办公费用等。


　　第二十四条　每年按规定比例所得取的生产自救费（含资金占用费）、转业训练费、职业介绍费和节余的管理费可以分别专项逐年滚存结转使用。

第四章　失业保险的组织管理





　　第二十五条　县级以上各级人民政府（地区行署，下同）劳动行政主管部门负责本行政区域内职工失业保险的管理工作，所设立的失业保险机构为非营利性的事业单位。
　　失业保险机构的人员编制由当地人民政府根据实际需要确定，经费在失业保险管理费中列支。


　　第二十六条　失业保险机构具体经办失业保险业务，其职责是：
　　（一）拟订本行政区域失业保险工作规划和实施方案，经本级劳动行政主管部门批准后实施；
　　（二）筹集、管理失业保险基金，发放失业救济金及其他失业保险费用；
　　（三）对失业职工进行登记、建档、建卡、统计、转移、注销等管理工作；
　　（四）组织失业职工开展转业训练，扶持指导生产自救；
　　（五）进行就业指导和职业介绍，提供信息咨询服务，促进失业职工再就业。


　　第二十七条　失业职工应当接受劳动就业服务管理机构和失业保险机构的管理，遵守有关失业职工的管理规定。


　　第二十八条　县级以上各级人民政府设立失业保险基金委员会，实施对失业保险基金管理的指导和监督。委员会主任由本级人民政府负责人担任，劳动、财政、计划、经济、审计、银行等部门和本级总工会的负责人参加，办公室设在劳动行政主管部门。

第五章　罚则





　　第二十九条　单位未经批准拖欠或拒绝缴纳失业保险费的，从逾期之日起按其应缴款项每日收取１‰的滞纳金。
　　市、县不按时上缴自治区调剂金的，按日加收未缴纳数额１‰的滞纳金。


　　第三十条　对以非法手段领取失业救济金和其他失业保险费用的，由失业保险机构负责追回其全部非法所得；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第三十一条　任何单位和个人挪用失业保险基金的，对主管人员和直接责任人员，根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。


　　第三十二条　失业保险机构违反规定拖欠支付失业救济金和其他失业保险费用的，由劳动行政主管部门责令改正；情节严重的，对主管人员和直接责任人员给予行政处分，或者由有关机关依法追究法律责任。

第六章　附则




　　第三十三条　本办法规定的失业保险费收缴标准和各项费用提取比例，根据实际情况需要调整的，由自治区劳动行政主管部门提出具体方案，报自治区人民政府审定。


　　第三十四条　本办法具体应用中的问题，由自治区劳动行政主管部门负责解释。


　　第三十五条　本办法自１９９５年１月１日起施行。１９８７年１月３日自治区人民政府发布的《国营企业职工待业保险实施细则（试行）》同时废止。