湖北省森林病虫害防治实施办法

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张怡超 江西财经大学法学院 副教授


关键词: 学校侵权/民事赔偿/责任保险/制度完善
内容提要: 学校责任保险的实施，使保险公司替代学校承担了对学生伤害事故的民事赔偿责任，这对缓解学校的赔偿压力、维护学校的正常秩序，促进校园的和谐发展具有重要意义。但我国现行学校责任保险在保险模式选择、适用的对象、保险费的承担、赔偿范围等诸多方面并不完善，这制约了学校责任保险制度功能的有效发挥。本文结合保险法有关理论，重点分析我国学校责任保险在实施中存在的几个问题，以期能对我国学校责任保险的完善有所裨益。


学校责任保险是指在学校组织的校内外教育活动中，因为学校及其教职员工的疏忽或过失导致的学生人身伤亡事故的赔偿中，学校依法应当承担的全部或部分直接经济赔偿责任，通过学校投保，由保险公司予以承担的一种保险制度。[1]

当前，校园伤害事故呈现出多样性、复杂性，学校教育中面临的学生意外伤害风险对学校教育教学的影响日趋严重，学校安全管理工作的任务十分艰巨。利用学校责任保险来处理校园安全责任事故，有利于防范和妥善化解各类校园安全事故责任风险，解除学校、家长的后顾之忧；有利于推动学校实施素质教育；有利于维护学校正常教育教学秩序；有利于保障广大在校学生的权益，避免或减少经济纠纷，减轻学校办学负担，维护校园和谐稳定，促进青少年健康成长。（注：参见教育部、财政部及保监会联合发布的《关于推行校方责任保险完善校园伤害事故风险管理机制的通知》[教体艺〔２００８〕２号]。）

２００１年，中国平安保险公司率先与上海市政府合作设立了学校责任保险，由上海市政府出资为全市３０００多所小学向中国平安上海分公司购买了学校责任保险。２００２年，教育部发布的《学生伤害事故处理办法》（以下简称《处理办法》）和２００６年发布的《中小学幼儿园安全管理办法》，要求有条件的学校举办方应为学校购买责任保险。

目前，我国有２０多个省市实施了学校责任保险，但我国没有学校责任保险的专门立法，只有一些中小学伤害事故处理的地方性教育行政规章及政策性措施涉及到了学校责任保险的问题。（注：这些地方规章和政策性措施包括：《上海市中小学校学生伤害事故处理条例》（以下简称《上海条例》）、《杭州市中小学生伤害事故处理条例》（以下简称《杭州条例》）、《北京市中小学生人身伤害事故预防与处理条例》（下称《北京条例》）、《江苏省中小学生人身伤害事故预防与处理条例》、《湖南省中小学校学生人身伤害事故预防与处理条例》、重庆市教委《关于开展校方责任险试点工作的通知》、江苏省教育厅和中国保监会浙江监管局《关于积极推动校（园）方责任保险工作的通知》、山东省教育厅《关于开展学校责任保险工作的意见》、福建省教育厅《关于认真做好２００６～２００７学年学校责任保险工作的通知》、２００５年江西省人民政府《关于大力发展校方责任保险的实施意见》和《关于加快推进全省责任保险发展工作意见》等。）这些规章和措施的立法层次低，各地出台规范各有不同，立法极不统一。同时，由于一些地方认识不够，对学校责任保险的重要性并没有一个清醒的认识。同时学校侵权责任保险的研究滞后，也导致我国学校责任保险的实施十分混乱。这不利于有效维护受害学生和学校的合法权益，不利于我国教育事业的健康发展。因此，本文就我国学校责任保险实施中存在的几个问题进行研究，希望对完善我国学校责任保险具有一定的价值和意义。

一、学校责任保险的模式：自愿保险还是强制保险？

学校责任保险应该采取什么样的模式，是自愿保险，还是强制保险，这是一个值得深入探讨的问题。２００２年６月２５日教育部发布的《处理办法》第３１条规定“学校有条件的，应当依据保险法的有关规定，参加学校责任保险。教育行政部门可以根据实际情况，鼓励中小学生参加学校责任保险。提倡学生自愿参加意外伤害保险。”

对该《处理办法》，有学者指出，它是一个附条件的强制性规范和任意性规范的强行错糅合物，从法律规范的角度看存在不协调性和不确定性。[2]为此，有学者指出，我国教育部《处理办法》中规定的学校责任保险本质上属于自愿保险。[3]笔者也认为，尽管《处理办法》中规定“有条件”和“鼓励”字眼，但至于条件是否成熟，完全由学校自己判断，鼓励也绝非命令，因此该《处理办法》本质上属于倡导性的规定，而非强制性的规定。

那么，学校责任保险是应该实施自愿保险还是强制保险呢？这在理论界和实务界不无争议。

自愿保险论认为，学校责任保险是一种商业保险，属于自愿保险，我国现行法律法规并无强制性的规定。况且，由于我国地区经济发展不平衡，如果强制性推行学校责任保险，将增加经济不发达地区学校或教育部门的责任，这对本来教育经费就比较紧张的地区将更加雪上加霜。因此，自愿保险论主张遵循《处理办法》之规定，主张推行自愿性商业保险，不可一概而论地在全国实施强制性保险。

强制保险论认为，应将学校责任保险作为一项强制保险进行推广，并认为，只有推行学校强制保险，才能使之更好地履行社会管理的职能，对于构建和谐的校园环境具有重大意义。[4]还有学者指出，国外学校侵权责任保险大多为强制投保方式类型，尽管我国当前一律推行强制保险的条件并不成熟，但仍然应当强调政府引导投保的责任，积极为逐渐发展到强制保险创造条件。[2]

在我国学校责任保险的实施过程中，几乎各地都将其作为强制保险来对待。如《上海条例》第２２条规定“本市以市或者区、县为单位组织学校为其责任投保”《杭州条例》第２２条规定教育行政部门以市或者区、县（市）为单位组织学校参加校方责任保险。《北京条例》第３１条规定“市和区、县教育行政部门应当组织学校向保险机构办理责任保险”。这些地方性法规都持强制性保险的态度，这也是这些地方学校责任保险做得较好的原因之一。实施学校责任强制保险，不仅有助于保护作为受害人学生的赔偿利益，而且还有助于保护作为侵权人的学校的利益，增强其依法治教，规范教育教学行为的意识和能力。

学校责任保险具有实施的必要性，但有必要性是否就应当作为强制保险呢？笔者认为，就其功能和作用来看，学校责任保险与汽车交强险相似，在于维护受害学生的利益，使学生因学校的责任受到伤害而学校无力赔偿时能够得到保险公司的赔付。学校责任保险具有十分明显的社会公益性，它关乎学生人身安全和学校侵权责任，涉及社会整体利益，关系社会和谐稳定。随着我国独生子女的普及，学生伤害涉及的社会问题更为严重，事故赔偿金额也将越来越高。因此，学者建议政府应当对学校责任保险予以大力支持，除了政策法规外，还应在保费的缴纳上予以支持，并积极给予行政推动。[5]

为此，学校责任保险应坚持以立法强制为核心，以行政强制为手段具体推行的模式，即通过法律规范将学校责任保险列为强制保险，责任人没有选择是否投保责任保险的权利，只有选择到何种保险公司投保的自由，以发挥学校责任保险的保障功能。[6]既然是强制性保险，立法应制定统一投保水平、保险费率和保险金额，以供各地学校遵照执行。

二、学校责任保险人的选择

建立强制性学校责任保险，强调了学校实施学校责任保险的义务，但学校该如何来选择保险人呢？是学校自行选择？还是学校主管部门代为选择？

关于学校责任保险保险人的选择方式，在现实中各地做法各不相同，主要有三种基本方式：一是引入了市场机制，通过招投标的方式进行，如我国福建省和广东省；二是由我国教育主管部门指定保险机构，如我国辽宁省；三是由教育主管部门委托特定的保险经纪公司来选定，如我国浙江省和江西省。

目前，我国很多地区对学校责任保险采取了“政府推动、市场运作”的原则，即由政府出台相应的政策、法律、制度或者政府提请人大立法，积极推动；在政府的政策、法规和制度推动的同时，充分发挥市场的力量和作用，通过市场运作，依法建立风险管理服务体系，为学校防范风险、转嫁风险提供服务。[5]

笔者认为，尽管我们将学校责任保险定性为强制性保险，但学校责任保险终归由商业保险公司承保实施。政府只能推动这项工作，而不应该直接参与责任保险业务活动。

参照汽车交强险的做法，国家应通过立法制定统一的投保水平、保险费率、保险金额，通过评估考核确定具有承保资格的保险公司，由责任人学校根据市场规则来选择承包保险公司。

２００３年，教育部科技发展中心成立了北京联合保险经纪有限公司，全力建立全国教育系统风险管理服务体系，并在全国２０多个省市设立了分公司，并受聘于所在省市教育行政部门的风险管理顾问，为当地建立学校责任保险，选择责任保险承保人提供咨询服务。尽管这种做法对促进我国学校责任保险的建立和发展起到了很大的推动作用，但它带有浓厚的行政垄断色彩，不符合市场经济规律。

随着我国保险市场的发展，越来越多的商业保险公司开始承保学校责任险，并参与到当地学校责任保险的市场竞争，它们会针对不同地区、不同类型的学校提供风险咨询与管理，并协同学校举办部门协商保险条款，最后达成保险协议。因此，引入市场机制，通过招投标的方式来选择学校责任保险的保险人将是一个最符合市场规律的发展趋势。　　三、学校责任保险适用的对象

学校责任保险的适用对象，即责任保险的适用范围，也就是说哪些学校应当参加强制性学校责任保险。对于这一点，我国各地做法各有不同。
安徽省人大常委会


安徽省实施《中华人民共和国人民防空法》办法（修正）
安徽省人民代表大会常务委员会


（1998年8月15日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第五次会议通过 根据1999年10月15日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议《关于修改〈安徽省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法〉的决定》修正）


第一条 为了有效地组织人民防空，保护人民的生命和财产安全，保障社会主义现代化建设的顺利进行，根据《中华人民共和国人民防空法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内一切组织和个人，必须遵守《中华人民共和国人民防空法》和本办法。
一切组织和个人都有得到人民防空保护的权利，都必须依法履行人民防空的义务。
第三条 人民防空是国防的组成部分，实行长期准备、重点建设、平战结合的方针，贯彻与经济建设协调发展、与城市建设及提高城市整体功能相结合的原则。
第四条 县级以上人民政府和同级军事机关领导本行政区域内的人民防空工作。
县级以上人民政府人民防空主管部门（以下简称人民防空主管部门）管理本行政区域人民防空工作；计划、规划、建设、财政、公安、通信、交通、教育、卫生等部门应在各自的职责范围内做好人民防空工作。
第五条 城市是人民防空的重点。城市人民政府和同级军事机关应根据国家确定的城市防护类别、防护标准制定防空袭方案及实施计划，必要时可组织演习。
第六条 人民防空教育是国防教育的组成部分。各级人民政府应当结合国防教育采取多种形式进行人民防空教育，使公民增强国防观念和人民防空意识，掌握人民防空的基本知识和技能。
在校学生的人民防空教育，由各级教育主管部门负责制定教育计划并组织实施。人民防空主管部门应当协助教育主管部门做好人民防空教育的教师培训。学校应结合相应学科课程对学生进行人民防空知识教育。
国家机关、社会团体、企业事业单位人员的人民防空教育由所在单位组织实施；其他人员的人民防空教育，由城乡基层人民政府组织实施。
新闻、出版、广播、电影、电视、文化等有关部门应协助人民防空主管部门开展人民防空教育。
第七条 城市人民政府人民防空主管部门应当会同有关部门按照国家规定的人民防空设防城市的类别、标准，编制本行政区域人民防空工程建设规划，报本级人民政府和军事机关批准。
人民防空工程建设规划应当纳入城市总体规划；城市建设详细规划和分区规划应有人民防空建设的内容和要求。
第八条 城市地下交通干线和其他地下工程的建设，应当征求人民防空主管部门意见，兼顾人民防空需要。
第九条 重要的工矿企业、科研基地、交通枢纽、通信枢纽、桥梁、水库、仓库、电站等人民防空的重要经济目标，由人民防空主管部门会同有关部门提出，报本级人民政府和军事机关审定。
对重要经济目标，其所在单位及主管部门必须采取有效防护措施，制定应急抢险抢修方案。
第十条 人民防空工程属国防设施，包括为保障战时人员与物资掩蔽、人民防空指挥、医疗救护等单独修建的地下防护建筑和与其配套的出入通道、口部伪装房等附属设施以及结合地面建筑修建的战时可用于防空的地下室。
第十一条 人民防空设防城市必须按人民防空工程建设规划修建人民防空工程。
人民防空指挥工程、公用的人员掩蔽工程和疏散干道工程由人民防空主管部门负责组织修建。人民防空指挥工程所需经费由同级人民政府统筹安排。
第十二条 人民防空设防城市规划区内新建民用建筑，建设单位或者个人应当按规定修建战时可用于防空的地下室（以下简称防空地下室）。
新建10层以上（含10层）的民用建筑，按底层面积修建；新建9层以下（含9层）的按地面总建筑面积的百分之二修建。
前款规定因地质、地形、结构、施工等原因不宜修建防空地下室的民用建筑，建设单位或个人应当按规定向人民防空主管部门缴纳人民防空工程易地建设费，由人民防空主管部门统一规划，专款专用，集中组织修建。
第十三条 在人民防空设防城市规划区内新建民用建筑，人民防空主管部门应按规定对该建筑项目进行审查，并出具防空地下室建设意见书；建设单位申请核发建设工程规划许可证，应当持有上述防空地下室建设批准文件。
修建防空地下室必须达到国家规定的防护等级和标准，其施工质量监督和竣工验收应有人民防空主管部门参与。
第十四条 人民防空工程的设计、施工应由有相应资质等级的单位承担。
人民防空工程防护等级、平面布局、战时功能、结构形式的改变，须经人民防空主管部门批准。
第十五条 人民防空主管部门应当制定人民防空工程开发利用计划，并负责组织实施。新建人民防空工程时，优先安排人民防空需要、城市建设急需、开发利用效益明显的项目；已建成的人民防空工程应当充分开发利用为经济建设和人民生产生活服务。
开发利用公用人民防空工程的有偿收入，应当用于发展人民防空事业。
开发利用人民防空工程必须征得人民防空主管部门同意，符合安全、防火等管理规定，不得影响其战时使用效能。
第十六条 公用的人民防空工程的维护管理由人民防空主管部门负责。
有关单位的人民防空工程的维护管理由该单位负责。
第十七条 禁止下列危害人民防空工程安全的行为：
（一）在人民防空工程内生产、使用、储存易燃、易爆、剧毒、放射性和腐蚀性物品；
（二）在人民防空工程防护范围内进行爆破、钻探、挖掘等危及人民防空工程的作业；
（三）向人民防空工程内部及其孔、口排泄废气、废水和倾倒废弃物；
（四）占用、堵塞、毁坏人民防空工程及其出入口；
（五）法律、法规禁止的其他违法行为。
第十八条 任何组织和个人不得擅自拆除人民防空工程；确需拆除的，须报经人民防空主管部门批准。拆除单位应当在限期内按照不少于原面积、不低于原防护等级的人民防空工程的标准补建或予以补偿。
第十九条 新建高度在20米以上的建筑物与人民防空工程口部的距离应不小于该建筑物高度的二分之一；高度在20米以下的建筑物与人民防空工程口部的距离应不小于10米；因条件限制达不到上述要求的，应采取有效的防倒塌措施，确保人民防空工程口部畅通。
第二十条 城市人民政府应当鼓励企业事业单位、社会团体和个人投资开发利用人民防空工程，其开发利用实行谁投资谁受益的原则。
建设、开发利用人民防空工程，按照规定享受有关税、费减免等优惠。有关部门对人民防空工程所需的建设用地应当依法予以保障。
第二十一条 人民防空主管部门负责制定本行政区域的人民防空通信、警报建设规划，组织本行政区域人民防空通信、警报网的建设和管理。
第二十二条 人民防空主管部门建设通信、警报网所需的电源、电路、频率，供电、通信部门、无线电管理机构应予以保障。
安装人民防空通信、警报设施需占用的场地、空间，使用水、电等设施，有关单位或者个人应当提供方便条件，不得阻挠。
禁止任何单位和个人违法占用人民防空通信专用频率和使用防空警报信号。
第二十三条 人民防空疏散由县级以上人民政府根据国家发布的命令统一组织实施。城市人民防空疏散计划，由县级以上人民政府和同级军事机关组织有关部门制定。疏散地（场、所）确定后应及时通知到相关的机关团体、居民。
县级以上人民政府应加强疏散地区建设，发展疏散地区经济。
第二十四条 县级以上地方各级人民政府应当根据人民防空的需要，组织有关部门建立群众防空组织。
群众防空组织按照平战结合、专业对口和便于领导的原则，由各主管部门组建、培训、管理，接受人民防空主管部门的业务指导，战时接受人民防空指挥机关统一指挥。
第二十五条 群众防空组织战时担负抢险、抢修、医疗救护、防火灭火、防疫灭菌、消毒和消除沾染、保障通信联络、抢救人员和抢运物资、维护社会治安等任务，平时应当协助防汛、防震等部门担负抢险、救灾任务。
第二十六条 群众防空组织的训练可与民兵训练同时进行，训练情况报人民防空主管部门备案。
群众防空组织人员在训练期间享受与在岗人员同等待遇。
第二十七条 群众防空组织所需的防核武器、化学武器、生物武器的特殊设备、器材和经费由人民防空主管部门负责提供；其他装备、器材和经费由组建单位负责提供。
第二十八条 人民防空经费由国家和社会共同负担。
县级以上人民政府负担的人民防空经费，由人民防空主管部门根据人民防空需要编制年度计划，经本级人民政府批准后列入财政预算。
各类企业、实行自收自支的事业单位和个体经营户应当按照国家有关规定交纳人民防空建设资金。
第二十九条 人民防空主管部门收取的人民防空建设费用，必须缴入同级财政预算外资金专户，全额纳入人民防空经费预算管理，按人民防空会计制度核算，专款专用。任何单位和个人不得挤占、截留或挪用。
第三十条 人民防空国有资产由人民防空主管部门实行行业管理，接受同级国有资产管理部门指导和监督、检查，任何单位和个人不得侵占、损害。
第三十一条 人民防空主管部门依法对城市和重要经济目标的人民防空建设、人民防空工程的维护管理及开发利用进行监督检查。被检查单位应当如实提供情况和必要的资料。
第三十二条 人民防空设防城市新建民用建筑，违反本办法第十二条规定的，由县（市）以上地方人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期修建，可以按应建防空地下室建筑面积每平方米60至100元的标准并处罚款，罚款额最高不超过10万元。
前款规定责令限期修建，因条件限制无法补建的，按建设同等面积、同等标准的防空地下室所需造价缴纳建设费用，由人民防空主管部门易地修建。
第三十三条 有下列行为之一的，由县（市）以上地方城市人民政府人民防空主管部门对当事人给予警告，责令限期改正违法行为，可以对个人并处5千元以下的罚款，对单位并处1万元至5万元的罚款；造成损失的，应依法赔偿损失：
（一）侵占人民防空工程的；
（二）不按照国家规定的防护标准和质量标准修建人民防空工程的；
（三）违反国家有关规定，改变人民防空工程结构，拆除人民防空工程设备设施或者采用其他方法危害人民防空工程的安全和使用效能的；
（四）拆除人民防空工程后拒不补建的；
（五）占用人民防空通信专用频率，使用与防空警报相同的音响信号或擅自拆除人民防空通信、警报设备设施的；
（六）阻挠安装人民防空通信、警报设备设施的；
（七）向人民防空工程内排入废水、废气或者倾倒废弃物的；
第三十四条 违反本办法规定，故意损坏人民防空设施或者在人民防空工程内生产、使用、储存易燃、易爆、剧毒、放射性和腐蚀性等危险品，尚不构成犯罪的，由公安机关依照《中华人民共和国消防法》和《中华人民共和国治安管理处罚条例》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，由
司法机关依法追究其刑事责任。
第三十五条 当事人对人民防空主管部门作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼；逾期不申请复议，也不提起行政诉讼，又不履行的，由作出具体行政行为的机关申请人民法院强制执行。
第三十六条 人民防空主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法、失职行为构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。
第三十七条 本办法应用中的具体问题由省人民防空主管部门负责解释。
第三十八条 本办法自1998年10月1日起施行。


（1999年10月15日安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议通过）


安徽省第九届人民代表大会常务委员会第十二次会议，根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定，决定对《安徽省实施〈中华人民共和国人民防空法〉办法》作如下修改：
一、第三十三条第四项修改为：“拆除人民防空工程后拒不补建的。”
二、删去第三十三条第八项。
本决定自公布之日起生效。



1998年8月15日