最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定

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当前我国基层法治建设存在的问题与对策
洪碧华
1997年，江泽民同志在党的十五大提出：“依法治国，建设社会主义法治国家。”把法治确定为治国理政的基本方略。党的十六大把发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，作为全面建设小康社会的重要目标之一，并明确提出“加强对执法活动的监督，推进依法行政”，为我国的法治进程指明了方向。2010年，胡锦涛同志在党的十七届五中全会提出：“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，发展社会主义民主政治，加快建设社会主义法治国家，巩固和壮大最广泛的爱国统一战线。”党中央提出依法治国方略已有十三年，但是与发达国家的法治建设相比，我国的社会主义民主法治仍然存在较大差距，需要加快建设，努力推进法治化进程。
一、我国基层法治建设存在的主要问题
（一）公民法律素质有待提高
基层群众大多数文化水平较低，民主法制意识欠缺，法治观念淡薄。有的人在自身合法权利被侵害时，不能正确反映诉求，不懂得运用法律武器维权，要么浑然不知，以“法盲”形态出现；要么畏于权势，忍气吞声；要么置法律而不顾，“以暴制暴”，导致违法犯罪。有的农民法律知识缺乏，无视法律，排斥法律权威，崇尚“无讼有德”、“权大于法”，喜欢采取越级上访、聚众闹事、围堵政府机关来解决问题。个别公职人员缺乏职业道德，知法犯法、以权压法的现象仍然存在。
（二）法律制度不够完善
改革开放以来，我国立法速度较快，截止2010年，已颁布法律236部、行政法规690个、地方性法规8600个，基本建成法律体系。但部分法律质量不高，效果不佳。一些法律、法规的逻辑结构不严密，条文规定过于原则，缺乏可操作性。法律体系不健全,没有及时进行立、改、废活动，造成一些法律、法规的内容相互抵触，影响法律的整体和谐。在法律之间，基本法和单行法之间，法律法规与实施细则之间，原则规定与具体措施之间，还没有完全配套，在整个法律体系中出现了“断层”和“缺项”。如按照简易程序罚款，1996年《行政处罚法》规定数额为50元，而2004年《道路交通安全法》规定为200元。
（三）实施法治不够彻底
人民代表大会作为权力机关其实际权力并未完全到位，立法机关在行使立法权的过程中，缺乏相应的权力资源和程序保障。根据宪法规定，行政机关由权力机关产生并接受其监督。但实践中，行政权对立法权的干预太大，因而导致一部分法律带有明显行政部门利益的色彩，使法律的公正性、权威性、可行性受到影响。由于财权、人事权都掌握在党政部门手中，司法机关相对独立性程度较低，抗干扰能力较差。执法不严、司法不公问题依然存在，造成法治化进程缓慢。执法者与管理相对人缺乏交流沟通，互相戒备排斥，甚至对立、对抗；个别执法者方式简单粗暴；有的甚至吃、拿、卡、要，收受贿赂；办“关系案、人情案”，执法不文明、不规范，未能体现法律的权威。
（四）封建思想观念根深蒂固
长期以来，中国社会存在“官从政法、民从私约”传统习惯。一些基层干部“重人治、轻法治”。强调人治而藐视法治，漠视法律的地位和作用，对民主法治建设的重要性认识不足，习惯用人治来管理，忽视运用法治手段解决问题；错误认为群众的法律意识增强了，工作就越来越难做。或者口说法治，实为人治，以言代法、以权压法。部分领导“重经济建设、轻法治建设”。没有摆正二者的辨证关系,认为现在是以经济建设为中心的，发展经济是第一要务；认为经济建设是硬指标，是大事，法治建设工作是软任务，可有可无，存在一手硬一手软的现象。一些执法人员“重实体、轻程序”，认为主要结果正确，就不管过程是否合法。程序意识淡薄，忽视行政权力的规范运作。
（五）社会治安形势趋于复杂
社会矛盾纠纷和不稳定因素增多。纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题越来越趋于多样化、复杂化。因土地承包、征地拆迁等引发的纠纷有增无减，上访行为和群体性事件不断增多，在社会上造成了不良影响。治安案件和侵财类刑事案件频发，赌博、伤害类案件时有发生。农民犯罪率较高，例如，2006年，河南章丘长清区法院判处刑罚的308名罪犯中，农民274人，占罪犯总数的89％，且多为故意伤害、盗窃、抢劫、交通肇事等类型犯罪；社会黑恶势力猖狂，侵害人民群众的切身利益，破坏和谐稳定。
（六）基层自治难以落实
现行的《居民委员会组织法》和《村民委员会组织法》存在缺陷，使基层自治制度难以落实。城市化进程中农村法治成为薄弱环节。
建设法治国家，重点在基层，难点在农民。然而部分村民自治组织不健全，自治机制缺乏活力，民主决策和民主管理不到位，村民自治流于形式。两委关系不明确。村委会议事、决策的民主程度不高，群众很少参与，缺乏公开透明；农民选举意识差，出现“贿选”、“家族控选”现象。村民自治与农村集体经济组织名存实亡。因村财管理、土地征用、房屋拆迁、宅基地建房等矛盾纠纷增多，征地补偿范围窄，计算方法不科学。涉农行政执法的不规范，涉农维权的艰难。影响人们对法律权威的看法和对民主法治建设的信心。
二、进一步加强基层法治建设的具体措施
（一）加强思想认识，增强法治建设意识。思想是行动的先导。社会各界要统一思想、提高认识。在农村基层，要实现从“乡土秩序”向“现代法治”的转变，从“纸上的法律”向“现实的法律”的转变。摈弃人治思想，树立民主法治理念，弘扬民主法治精神，树立法律至上意识。扎实推进民主法治建设，依法决策、依法管理、依法行政，努力提高领导水平。各级领导要充分认识到加强民主法治建设的重要性，坚持“一手抓经济，一手抓法治”，二者不能偏废。要努力做到物质文明、精神文明、政治文明和生态文明协调发展。这是搞好民主法治工作的根本前提。
（二）贯彻实施宪法，加强和改善党的领导。依法治国，首先是依宪治国。宪法是国家的根本大法，如果宪法得不到有效的贯彻落实，法治建设就会流于形式。现行宪法是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各级党组织和各社会团体、各企事业组织的根本活动准则。维护宪法尊严，保证宪法实施，落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则。必须加强和改善党的领导，改革党的领导体制，提高党的执政水平。使之与依法治国的要求相适应。
（三）加强普法教育，培育公民现代法治观。法制宣传教育是培养公民树立正确法律观的基础工程。目的是让广大人民群众学法知法、守法用法，积极履行公民应尽义务，并懂得运用法律维权，争取自己的正当利益；为此，一是要更新观念，创新普法教育特色。结合国家“五五”普法规划，重点学习与自己工作生活相关的法律法规。要加大普法教育力度，防止搞形式主义走过场。要坚持以人为本的科学发展观，把维护群众利益作为普法教育的出发点和落脚点。二是要整合资源，促使普法教育新发展。充分发挥人民调解、法律服务、安置帮教的作用，提高普法教育的社会效果。要整合人才资源，由专业人员组成的“普法讲师团”，开展经常性的“送法下乡”活动。要整合阵地资源，利用法制学校、法律图书室、电视、广播、墙报、标语等，把法治文化和法律知识送给农民。三是要创新载体，促使普法教育新成效。要创新宣传形式，选择大家最喜爱、最易接受的宣传方式，寓教于乐。
（四）加强依法行政，营造法治建设环境。依法行政既是现代法治政府的原则和要求，也是实施依法治国的关键和核心。要切实贯彻《全面推进依法行政实施纲要》，树立依法行政理念，推进依法行政，建设法治政府。各级政府必须严格按照法定权限和程序行使权力，履行职责，行政执法人员要学会并善于依法处理经济和社会事务，提高依法行政能力。进一步推进行政管理体制改革，理顺各级执法部门之间的关系，建立健全执法责任制、评议考核制、错案追究制和部门执法公示制度等，加大行政执法力度，确保公开、公平、公正，树立法律的权威性。要提高行政执法队伍素质，提高执法水平，规范行政执法行为；完善执法监督机制，加强执法检查，纠正违法行为，把各系统、各部门的监督结合起来，形成合力，发挥网络监督优势、倾听网民呼声；加强基层政府职能建设，实现权责一致，有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权必赔偿。
（五）深化司法体制改革，确保司法公正。建设法治社会，需要整体协调推进司法体制的改革，优化司法职权配置，规范司法行为，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度，保证司法机关依法独立公正地行使职权。一是要确保司法独立。司法独立是实现司法公正的前提条件。如果司法不独立，那么实现司法公正的就没有保障。二是实现司法公正（包括实体和程序公正）。公正性是司法的价值目标和灵魂所在，要求司法机关正确适用法律，实现法律效果和社会效果的有机统一。
（六）加强经济建设，夯实法治基础。经济基础决定上层建筑，法治建设离不开经济又好又快的发展，离不开科学发展和跨越发展。要严格界定“公共利益”的内涵和征地的范围，划清“公共利益”与“国家建设”的区别，制约政府滥用征地权力，规范征地程序，改变征地补偿办法，提高征地补偿标准。没有法院主持，不能强制拆迁。完善土地承包经营权的流转；要调优农村产业结构，发展现代农业。坚持市场化取向改革，调整优化农业结构。要全方位建立与国际接轨的农产品质量标准体系和质量监测体系，加快制定和完善农产品质量标准体系。要推进城乡统筹发展，解决制约经济发展的城乡二元结构，增加农业科技含量，增强农业科技创新与应用，转变农业增长方式，提高农业综合生产能力。
（七）加强基层建设，确保村民自治。必须加强基层民主法制建设，使各项工作走上制度化、规范化轨道，坚持依法治理。加强和改善党对基层组织的领导。用制度规范干部权限，严格规范财权物权，健全村财公开制度，自觉接受群众的监督。完善并规范民主自治与民主管理，在法律范围内健全村规民约。建立和完善可持续发展的涉农法律制度，如制定《农业投资法》、《粮食安全法》、《农业补贴条例》和《农业生态补偿法》等，以适应市场经济体制的要求，建设社会主义新农村。

作者洪碧华：漳州市委党校副教授、漳州市法学会副秘书长。

[参考文献]
1、《新形势下农村法治建设的思考》，载于《育龙网》www.china-b.com [EB/OL]2009-01-18//2011-04-05.
2、郭超：《社会主义新农村法治建设的对策思考》，载于《法律教育网》www.chinalawedu.com [EB/OL]2007-07-16//2011-04-05.
3、王胜俊：《加快建设社会主义法治国家》.http：//theory.people.com.cn/GB/491504/49153/6678669/html.[EB/OL]2008-01-03//2009-12-01
4、赵双林、贾玉林：《基层政府法治建设的问题与对策分析》，载于《河北软件职业技术学院学报》，2010年第2期。


浙江省杭州市司法局


杭州市司法局关于印发《杭州市刑事案件指定辩护办法》的通知
杭司[2004]78号


各区、县（市）人民法院、司法局，市、区（县、市）法援中心：
　　现将《杭州市刑事案件指定辩护办法》印发给你们，请遵照执行。

　　附：《杭州市刑事案件指定辩护办法》


二○○四年六月十六日


附件：

杭州市刑事案件指定辩护办法

第一条 为贯彻“公民在法律面前一律平等”的宪法原则，保障公民享有平等公正的法律保护，根据《刑事诉讼法》、《律师法》、国务院《法律援助条例》等法律、法规的规定以及最高人民法院、司法部“关于刑事法律援助工作的联合通知”和司法部“关于开展法律援助工作的通知”精神，结合杭州市的实际，制定本办法。
第二条 杭州市各区、县（市）人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，由人民法院所在地法律援助中心接收并组织实施。
第三条 杭州市中级人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，由杭州市法律援助中心接收并组织实施，如在县（市）开庭审理，也可直接指定开庭所在地县（市）法律援助中心接收并组织实施。
第四条 特殊情况指定辩护的刑事法律援助案件，必要时由杭州市法律援助中心统一指派律师辩护。
第五条 被告人是盲、聋、哑人或者未成年人而没有委托辩护人的，或者被告人可能被判处死刑而没有委托辩护人的，人民法院应当为其指定辩护。
第六条 刑事被告人有下列情况之一的，人民法院可以为其指定辩护。
（一）公诉人出庭公诉案件，被告人因经济困难并能提供《杭州市困难家庭救助证》或者街道办事处、乡（镇）人民政府以及有关部门出具的证明，证明其家庭人均经济收入在当地政府公布的城、乡居民最低生活保障标准线高出20%以内，无力支付聘请律师费用，而没有委托辩护人的。
（二）案件有重大社会影响，而被告人没有委托辩护人的。
（三）其他法律、法规规定可以指定辩护的。
第七条 下列案件和情况，法律援助中心可不予提供援助：
（一）人民法院可以指定刑事辩护，法律援助中心已经提供法律援助并已援助终结的；
（二）以虚假证明骗取法律援助的；
（三）法律援助中心依法经审查确认不符合法律援助条件的。
第八条 杭州市中级人民法院指定辩护的刑事法律援助案件，如在县（市）开庭审理的，承办法官应将该案被告人的主要犯罪事实材料的复印件留交所在地人民法院，以便所在地辩护律师查阅、摘抄。
第九条 人民法院对需要指定辩护的刑事法律援助案件，一般在10日以前将指定辩护通知书和人民检察院起诉书副本送交所在地法律援助中心，同时，附送被告人符合法定或本办法规定的法律援助条件的情况说明和经济困难的证明材料。
第十条 法律援助中心自接到人民法院符合条件指定的刑事法律援助案件之日起3日内，应当指派承担法律援助义务的律师提供辩护。
第十一条 律师必须按照国家规定承担法律援助义务，尽职尽责，为人民法院指定辩护的刑事被告人提供辩护。被指派承担法律援助案件辩护的律师在征得被告人同意，即可依照刑事诉讼法的有关规定履行辩护职能。
第十二条 法律援助中心指派刑事辩护时，应附刑事案件阅卷表。承办律师阅卷后，法院应为其签章。律师应将刑事阅卷表装入业务案卷备查。
第十三条 人民法院应当积极支持、配合律师行使辩护职能所开展的法律援助工作，对复印本案必要的材料予以免费。
第十四条 在刑事法律援助工作中出现的问题，法官和援助人员应向各自的人民法院和司法局反映，以便协商处理。
第十五条 本办法自2004年7月1日起施行。