巢湖市人民政府办公室关于印发市规划委员会工作职责和议事规则的通知
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巢湖市人民政府办公室关于印发市规划委员会工作职责和议事规则的通知
关于印发市规划委员会工作职责和议事规则的通知
居巢区人民政府，市政府有关部门，市经济开发区管委会：
现将《市规划委员会工作职责和议事规则》印发给你们，请遵照执行。
巢湖市人民政府办公室
二〇〇九年十一月十一日
巢湖市规划委员会工作职责和议事规则
第一章 总 则
第一条 巢湖市城市规划委员会（以下简称“市规委会”）是市政府进行城市规划决策的议事机构，受市政府委托就城市规划建设的重大事项进行审议，向市政府提出审议意见。市规委会下设办公室。
第二条 市规委会的工作职责是：领导、组织全市规划编制、实施和管理工作，审议各类规划，审定重大项目规划。
第三条 市规委会建立市城市规划委员会全体会议（简称“全委会”）和市城市规划委员会主任会议（简称“主任会”）制度。
第四条 市规委会设立专家咨询组，作为市规委会的咨询机构。
第五条 市规委会会议议题由规委会办公室报送分管副主任审核后，报请市规委会主任审定。规委会办公室在会议前1－2天将审定后的议题报送市规委会主任、副主任和与会人员。
第二章 规委会全委会
第六条 规委会全委会由主任或由主任委托副主任主持，全体委员参加。原则上每半年召开一次，或根据需要及时召开。
第七条 规委会全委会审定以下事项：
1、全市城市规划工作的方针、政策和城市总体规划、风景名胜区总体规划、历史文化名城（名镇、名村）保护规划；
2、须经市政府批准的城市近期建设规划、专项规划及其调整，县城和重要区域（开发区、旅游度假区等）的总体规划；
3、须经市政府批准的城市控制性详细规划；
4、有关城乡规划的规范性文件和技术性规定；
5、年度规划编制计划、城市年度建设计划；
6、提交的其他规划事项。
第三章 规委会主任会
第八条 规委会主任会议由主任或由主任委托副主任主持，市政府秘书长、分管副秘书长，居巢区政府、市经济开发区管委会、市建委、市国土资源局、市城投公司等规委会成员单位参加，其他参会人员由会议主持人确定。原则上每月召开一次，或根据需要及时召开。
第九条 规委会主任会议审定以下事项：
1、中心城区重大项目的规划选址和规划设计条件；
2、中心城区项目用地性质调整、重大项目规划方案变更；
3、中心城区用地面积在100亩以上的修建性详细规划（含全部房地产项目）；
4、中心城区重要区域（对外交通干道、重要景观带、城市主干道）的建筑设计方案；
5、中心城区规模在1万平方米以上的单体建筑设计方案；
6、各县区重要敏感区域的重大建设项目规划选址、规划和建筑设计方案；
7、提交的其他规划事项。
第十条 建立建设项目主任审阅制度。根据项目建设需要，在市规委会休会期间，由规委会办公室提出意见，经市规委会分管副主任审核后，报请主任审定，并在下一次市规委会主任会议上予以通报。
第四章 专家咨询组
第十一条 专家咨询组为规委会的咨询机构，专家咨询组由相关专业人员组成，根据规委会的需要对规委会审议议题进行论证，提出咨询意见。
第十二条 专家咨询会议由规委会办公室组织，按有关程序形成咨询意见。参会专家从专家咨询组名单中挑选，也可邀请相关专业部门参加。
第五章 规委会办公室
第十三条 规委会办公室作为市规委会的日常办事机构，提出并承办市规委会全委会和主任会议题。
第十四条 负责起草市规委会各项决议，落实、督查决议的执行。
第十五条 负责市规委会交办的其他工作。
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“毁则为贼，窃毁为盗”，盗窃罪是古今中外最古老最普遍的财产犯罪形态之一。在社会主义法制逐渐完善的今天，盗窃罪仍然是最为普遍的犯罪现象。刑法修正案(八)第二次草案将“扒窃”和“入户盗窃”、“携带凶器盗窃”一起,作为盗窃罪的选择性入罪条件,并为2011年2月最终通过的修正案所接受。《刑法修正案（八）》加强了对人民私有财产的保护，明确地提升了治国安邦法律举措。与此同时，新增的非数额型盗窃行为类型也使得盗窃罪的司法理论和司法实践出现了新的问题。因此，本文拟对四种非数额型盗窃行为展开深入细致的探究。为使更容易在实践中对盗窃罪进行认定，本文首先明确了非数额型盗窃罪行为的法律属性，这是本文研究的第一个重点。其次对四种非数额型盗窃行为在认定中需要明确的问题逐一进行讨论，其中“多次盗窃”需要明确“多次”的概念以及在“入户盗窃”、“扒窃”入刑的新形势下“多次盗窃”的界定；“入户盗窃”需要分析“户”的范围和概念、以及区别直接“入户”行为和间接“入户”行为的不同，同时需要注意“入户盗窃”与“非法侵入他人住宅”等罪名的竞合、转化；“携带凶器盗窃”可参照“携带凶器抢劫”来界定“凶器”的范围，同时通过分析“携带凶器”的限定条件来区分与抢劫罪的不同；“扒窃”需要通过分析其行为特点来认定其行为方式、性质，以上是本文研究的第二个重点。再次，本文的第三个重点是以我国“盗窃罪”的既遂标准为基础，逐一分析四种非数额型盗窃行为的既遂标准。最后，从法院审判角度出发，通过研究《广西壮族自治区高级人民法院（人民法院量刑指导意见(试行)实施细则）》分析非数额型盗窃的量刑标准。本文旨在深化对盗窃罪的理解，希翼对我国的司法实践有所裨益。
随着中国的高速发展和社会转型，我国社会发生了纷繁复杂的变化。我国立法者根据当前巨变的社会形势，以修正案的形式丰富了盗窃犯罪的具体类型，并制定了不同的入罪条件。《刑法修正案八》中规定：“盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”由此进一步扩大了盗窃罪的覆盖面，这不仅仅是对我国现有刑法的一次修正，更是对于和刑法同步适用的刑法司法解释和立法解释的一次修正，是我国刑法在盗窃罪乃至财产犯罪立法技术上的一大进步。但如何理解与适用修正后的盗窃罪，仍存在诸多困惑。由于新增三种类型的盗窃罪均无盗窃数额的限制，因此本文拟对连“多次盗窃”在内的四种非数额型盗窃行为类型展开深入细致的探究，数额型盗窃不在本文的研究之列。
一、非数额型盗窃罪的法律属性
《刑法修正案（八）》对盗窃罪的修改，使得原来盗窃罪的两种标准修改为二大类五小类，即数额型盗窃（数额较大）与非数额型盗窃（多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃）。
根据《刑法修正案（八）》的规定，新增三种类型的盗窃罪并没有数额的限制，既遂形态呈现出行为犯的特征。行为犯的特征决定了三种新类型的盗窃罪在认定标准上将不再绝对地客观、具体，再加上三种新类型的盗窃行为中有较多的规范构成要件要素，如凶器、扒窃等，使得三种新型非数额型盗窃罪的处罚范围不是非常明确。
值得注意的是，1998 年最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第四条明确规定:对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”。现《刑法修正案（八）》又将扒窃和入户盗窃入刑。那么，如何理解扒窃、入户盗窃入罪和多次盗窃入罪之间的法条关系和司法适用问题，成为目前司法实务和理论需要解决的问题。所以，在分析研究非数额型盗窃罪司法适用问题时，有必要重新对“多次盗窃”及三种新增非数额型盗窃行为的内涵与外延进行分析界定，以便在实现《刑法修正案（八）》在修正本罪时所希望达到的严密刑事法网、维护人民群众出行安全的初衷，同时也能较好地保障人权，并最终实现刑法社会保护机能和人权保障机能的有机统一。
二、非数额型盗窃罪的认定标准
（一）“多次盗窃”的认定标准
司法实践中，“多次盗窃”的犯罪现象普遍存在，通常表现为行为人基于多次盗窃的犯意，并反复连续多次实施上述行为，但每次作案所盗财物的数额都达不到盗窃罪数额较大的定罪标准（1）。所造成的客观危害性不大（如果盗窃财物数额较大，则无需再适用本标准），但“多次盗窃”行为人多次产生盗窃犯意，并敢于反复地付诸实施，其行为足以显现行为人已形成盗窃习性，具有较大的人身危险性，因而明确认定“多次盗窃”是非常必要的。
1、“多次”的认定
最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》的第四条明确规定：对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃罪定罪处罚。基于这一法条可以直接得出，“三”次以上即可认定为“多”。
但由于语言的复杂性，“次”在实践中出现了几种不同的理解，使得关于“多次盗窃”的理解也随之变得复杂起来。现阶段对于“次”的理解主要有：一，应按照同时同地规则（2），是指在一个相对集中的时间内并且是在相对固定的地点里进行连续犯罪的情况可以以“一次犯罪”来认定；二，在同一时间、同一地点，在侵害行为侵害能力范围内针对所有对象的单个侵害行为（3）。两种观点表达了完全相反的意见。
笔者认为，对“次”的理解和界定要充分考虑到犯罪的主观因素、客观因素、犯罪对象、犯罪后果等诸多因素，不能过分或片面地强调一方，顾此失彼。按照《辞海》的解释，“次”为“回数”，如三番五次（4）。由此而得出，对与“次”的理解，应强调连续性（5）。因此可以把“次”定义为：基于一个同一的或者概括的犯意，在相对固定的时空范围和相对集中的时间内，完整地实施的一系列连贯的盗窃动作。如在一个相对封闭的空间内，行为人先是向甲实施了盗窃行为，又向乙实施了盗窃行为，应视为一次。
2、“多次盗窃”的新界定
如上文所诉，一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”型盗窃罪。由于《刑法修正案（八）》已经将“多次盗窃”、“入户盗窃”以及“扒窃”并列为盗窃罪的入罪情形，意味着《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》有关“多次盗窃”的规定失去意义；同时，也表明修订后的盗窃罪中的“多次盗窃”必须将“入户盗窃”“ 扒窃”排除在外。若继续适用《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》，一年内三次以上扒窃、入户盗窃的行为，将不仅构成扒窃、入户盗窃型的盗窃罪，也同时构成多次盗窃型的盗窃罪。届时，将出现对于同一行为，同一法条的同一条款发生竞合的情形，这不符合立法原意，也不利于对盗窃犯罪的打击。
因此笔者认为，《刑法修正案（八）》实施后，多次盗窃单独成为盗窃罪的成立条件。若行为人盗窃公私财物没有达到数额较大程度而只是满足“多次盗窃”这一条件，也应当成立盗窃犯罪。因为在刑法已修改的背景下，修订后的“多次盗窃”，指向的是没有达到数额较大标准的普通盗窃。
从这一逻辑出发，可认定“多次盗窃”应当是指在一年内实施普通盗窃三次以上、但累计数额未达到“数额较大”标准的情形，而入户盗窃、扒窃、携带凶器盗窃则不在此内。这样的理解是符合严密司法，严厉惩治盗窃行为的精神的。
（二）“入户盗窃”的认定标准
传统的盗窃罪保护的是公私财产的所有权，《刑法修正案（八）》将“入户盗窃”入罪是由对财产权的单一保护向对财产权和安宁权的双重保护的重大转变。确定“入户盗窃”的认定标准，有利于加强对公民人身、财产权利的保护。
1、“户”范围的界定
刑法规范具有普遍性，它从纷繁复杂的行为中抽象出犯罪行为，对性质相同的犯罪行为抽象出其一般共性，因此，刑法不可能对所有规范性概念做出解释性规定。对于“户”范围的界定，笔者认为可参照2000年最高人民法院《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》中关于“入户”的规定。这个司法解释里明确规定，“入户”是指“进入他人生活的与外界相对隔离的住所，包括封闭的院落、牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、为生活租用的房屋”，概括的说是供他人家庭生活和外界相对隔离的场所。
2、“入户盗窃”行为的认定
司法实践中，准确理解与把握“入户盗窃”的行为模式，对准确认定和打击此类犯罪十分重要。其中，可分为直接“入户盗窃”行为与间接“入户盗窃”行为。
（1）直接“入户盗窃”行为
“入”一般理解为侵入，侵入行为应是未经居住人或管理人同意，以非暴力的形式擅自、暗地非法侵入他人户内住所（6）。其表现形式一般为翻墙（窗）而入、破门（窗）而入、配用钥匙开门而入等表现形式。“入户”应是犯罪行为人以身体进入他人户内为认定标准（7）。同时，行为人的主观目的要符合盗窃的故意，是以盗窃为目的的行为人未经户主人同意或许诺而“入户”。若“入户”行为人基于某种合法、正当理由进入他人户内，临时起意实施盗窃的，不能认定为“入户盗窃”，数额较大的可按普通的盗窃行为定罪。
海南省人民政府
海南省人民政府关于修改《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》的决定
海南省人民政府令
第１９８号
《海南省人民政府关于修改〈海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定〉的决定》已经
２００５年１１月２３ 日海南省人民政府第７６次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省长 卫留成
２００５年１２月１５日
省政府决定对《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》作如下修改：
一、将标题修改为“海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定”
二、第一条修改为“为规范省政府起草法规、制定省政府规章行为，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《海南省制定与批准地方性法规条例》的有关规定，结合本省实际，制定本规定。”
“本规定所称法规包括省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和根据全国人民代表大会的授权制定的海南经济特区法规。”
三、删除第二条、第三条。
四、增加一条作为第二条：“地方性法规起草和省政府规章制定要体现地方特色，具备可操作性，不得与法律、行政法规相抵触。”
“法律、行政法规已经明确规定的内容，法规草案和省政府规章原则上不作重复规定。”
五、增加一条作为第三条：“根据全国人民代表大会的授权，海南经济特区法规草案在遵循法律、行政法规的原则的前提下，可以规定以下事项：
（一）为促进体制创新、产业升级和对外开放需要先行先试的事项；
（二）为行政管理制度的重大改革需要由省人民代表大会及其常务委员会制定特区法规规范的事项；
（三）根据海南经济特区经济发展和改革开放的实际需要，依照法律、行政法规的基本原则，需要对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的事项；
（四）法律规定应当由国家制定法律的事项以外国家尚未制定法律、行政法规，根据海南经济特区的具体情况需要制定特区法规的事项；
（五）海南经济特区需要制定特区法规的其他事项。”
六、增加一条作为第八条：“有关部门提出立法项目建议前，应当进行立法前期论证，借鉴国内外立法经验，结合本省实际，对立法的必要性和可行性进行调查研究并作出结论。未经立法预研和论证的立法项目，原则上不得列入年度立法计划。”
七、第九条改为第二十二条，修改为：“省人民政府有关部门应当按照年度立法计划要求完成起草任务。未完成的，应当向省政府法制机构书面说明原因，由省政府法制机构提出意见报告省人民政府。”
八、第八条改为第九条，增加一款作为第二款：“省政府法制机构可以组织召开立法项目论证会，广泛听取各方面意见，提出年度立法项目安排意见，报省政府常务会议审定。”
九、在第十二条后增加一款作为第二款：“特区法规应当使用‘海南经济特区’冠名。”
十、增加一条作为第十八条：“起草的法规和省政府规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者对本省经济、社会发展有重要影响的，应当向社会公布，征询意见，也可以举行听证会。听证会依照下列要求进行：
（一）听证会公开举行，起草部门应当在举行听证会的３０日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的法规和省政府规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的法规和省政府规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的采纳情况及其理由。”
十一、增加一条作为第十九条：“起草法规和省政府规章，应当进行立法效益成本分析，包括以下内容：
（一）立法的实施成本，即法律制定的实施所需的执法人力、财力和物力情况；
（二）立法的社会成本，即社会为遵守法律规定而付出的成本；
（三）立法的效益，即执行法规可能发生的效益、谁受益以及法规产生的净效益预测等；
（四）与成本效益分析有关的其他内容。
为实施国家法律、行政法规而起草的法规和省政府规章，可以不作立法效益成本分析。”
十二、第二十条改为第二十三条，修改为：“省政府法制机构负责对法规和省政府规章送审稿进行审查和修改。省政府法制机构应当自收到第二十一条所规定的材料之日起４５个工作日内完成审查工作。
法规和省政府规章审查工作实行立法专员审查责任制。立法专员及其助理的条件、职责按照有关规定执行。
对法规和省政府规章送审稿应当重点审查以下内容：
（一）是否符合宪法、法律、行政法规的规定；特区法规是否符合宪法、法律、行政法规的基本原则；
（二）是否符合我国参加或者缔结的国际条约、协定的规定；
（三）与本省现行法规和省政府规章是否协调、衔接，改变本省现行相关法规和省政府规章的，其改变依据和理由是否充分；
（四）是否符合市场经济规律、有利于促进海南经济特区开放型经济的发展、有利于发挥经济特区的各项功能；
（五）对起草部门职责的规定是否符合社会主义市场经济体制和经济特区行政管理体制的要求，是否规定了行使职权的程序和对权力的制约；
（六）是否属于重复立法；
（七）内容是否可行，是否符合客观规律；
（八）征询意见是否全面，意见分歧较大的是否协调一致；
（九）结构、条文和用语是否符合立法技术要求，名称、体例是否规范；
（十）其他需要审查的内容。”
十三、增加一条作为第二十七条：“对起草部门报送的法规和省政府规章送审稿，省政府法制机构认为立法基本条件不成熟，而现实生活中迫切需要的，可以终止审查，待条件成熟时再进行立法，也可以建议以其他规范性文件形式发布。”
十四、第二十八条改为第三十二条，修改为：“省政府法制机构对法规和省政府规章送审稿审查修改后，应当形成法规和省政府规章审查稿并撰写审查报告。审查报告应当包括：审查过程，审查稿的主要内容、对草案主要问题的说明，分歧意见的协调情况和处理意见以及其他需要说明的问题。审查报告应当由省政府法制机构主要负责人签发。”
十五、删除第二十九条。
十六、第三十条改为第三十三条，修改为：“省政府法制机构完成审查工作后，将法规和省政府规章审查稿和审查报告报送省长和分管副省长提请省政府常务会议或者全体会议审议。”
十七、第三十三条改为第三十六条，修改为：“审议法规和省政府规章审查稿时，应当由省政府法制机构作审查情况报告，起草部门也可以作起草情况说明。会议出席者对审查稿进行审议。”
十八、第三十六条改为第三十九条，修改为：“根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改的法规草案的议案，应当经省长签发，由省人民政府办公厅按规定报送省人民代表大会或者其常务委员会审议。”
十九、第三十七条改为第四十条，修改为：“省人民政府办公厅收到省政府法制机构根据省政府常务会议或全体会议纪要精神修改的省政府规章文稿、报经省长签发的省人民政府令，应当及时做好文稿复核、制发文件。
公布的省人民政府令应当载明该省政府规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、省长署名以及公布日期。省人民政府令应当按照国务院《规章制定程序条例》的规定公布。”
二十、第四十一条修改为：“省政府规章应当自公布之日起３０日内，由省政府法制机构依法报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。”
二十一、第三十八条第一款改为第四十二条第一款，修改为：“省人民政府制定的省政府规章的规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准并公布，该解释与省政府规章具有同等效力。”
二十二、第三十九条改为第四十三条，修改为：“法规的解释，依照《海南省制定与批准地方性法规条例》的规定进行。”
二十三、第四十二条改为第四十五条，修改为：“本规定具体应用中的问题由省政府法制机构负责解释。”。
二十四、增加一条作为第四十六条：“编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由省政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。”
根据本决定对条文顺序作相应调整。
第一章 总则
第一条 为规范省政府起草法规、制定省政府规章行为，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《海南省制定与批准地方性法规条例》的有关规定，结合本省实际，制定本规定。
本规定所称法规包括省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和根据全国人民代表大会的授权制定的海南经济特区法规。
第二条 地方性法规起草和省政府规章制定应当体现地方特色，具备可操作性，不得与法律、行政法规相抵触。
法律、行政法规已经明确规定的内容，法规草案和省政府规章原则上不作重复规定。
第三条 根据全国人民代表大会的授权，海南经济特区法规草案在遵循法律、行政法规的原则的前提下，可以规定以下事项：
（一）为促进体制创新、产业升级和对外开放需要先行先试的事项；
（二）为行政管理制度的重大改革需要由省人民代表大会及其常务委员会制定特区法规规范的事项；
（三）根据海南经济特区经济发展和改革开放的实际需要，依照法律、行政法规的基本原则，需要对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的事项；
（四） 法律规定应当由国家制定法律的事项以外国家尚未制定法律、行政法规，根据海南经济特区的具体情况需要制定特区法规的事项；
（五） 海南经济特区需要制定特区法规的其他事项。
第四条 省政府法制机构是起草法规、制定省政府规章工作的主管部门，履行下列职责：
（一）编制并组织起草法规和省政府规章的年度计划草案和规划草案；
（二）指导和协调各有关部门做好法规和省政府规章的起草工作，组织有关部门联合起草或主持起草调整范围广、涉及部门多的法规和省政府规章；
（三）对有关部门起草的法规和省政府规章送审稿进行审查和修改，负责将审查和修改后的法规和省政府规章审查稿报省人民政府，并报告审查意见；
（四）负责对法规具体应用问题在权限范围内的解释工作和对省政府规章的解释工作；
（五）负责法规和省政府规章的汇编、省政府规章译文的审定工作，适时组织有关部门对已发布的法规和省政府规章进行清理，并提出修改或者废止的意见；
（六）负责对全省政府系统立法工作人员的培训工作；
（七）起草法规、制定省政府规章的其他工作。
第五条 省人民政府有关部门，根据本规定负责法规和省政府规章的起草工作，协助省政府法制机构做好法规和省政府规章的审查工作。
第二章 立法计划和规划
第六条 起草法规和制定省政府规章工作应当根据本省经济社会发展规划编制年度立法计划和立法规划。立法计划和规划由省政府法制机构负责编制，报省人民政府批准后实施。
第七条 公民、法人和其他组织可以向省人民政府提出制定或修改法规、省政府规章的建议。建议应当向省政府法制机构提出。
第八条 有关部门提出立法项目建议前，应当进行立法前期论证，借鉴国内外立法经验，结合本省实际，对立法的必要性和可行性进行调查研究并作出结论。未经立法预研和论证的立法项目，原则上不得列入年度立法计划。
第九条 省人民政府各部门应当根据省人民代表大会常务委员会和省人民政府的立法规划，结合本部门的实际，于每年１０月底前，向省政府法制机构报送下一年度法规和省政府规章立法计划项目。
报送下一年度立法计划项目，应当包括下列内容：
（一）法规或者省政府规章的名称、法规或者省政府规章的调整对象和所要解决的主要问题；
（二）依据和目的；
（三）单位起草小组人员、上报草案时间。
省政府法制机构可以组织召开立法项目论证会，广泛听取各方面意见，提出年度立法计划项目安排意见，报省, 政府常务会议审定。
第十条 省人民政府有关部门在执行年度立法计划过程中，认为需要调整计划项目的，应当向省政府法制机构书面说明理由。省政府法制机构可以根据实际情况，对年度立法计划作调整，报经省人民政府同意后执行；涉及法规计划调整的，应当同时报省人民代表大会常务委员会备案。
第三章 起草
第十一条 负责法规和省政府规章起草工作的部门应当成立起草小组，确定一名负责人主管起草工作。
法规和省政府规章的主要内容涉及两个以上行政主管部门的，应当成立联合起草小组。联合起草小组的工作由年度立法计划中确定的主办部门组织。
必要时，省政府法制机构可以牵头组织起草法规和省政府规章。
起草小组、联合起草小组可以聘请有关专家参加。
第十二条 法规和省政府规章的名称应当准确、明了。对某一方面工作作比较全面、系统规定的，用“条例”或者“规定”；对某一方面工作作部分规定的，用“规定”；对某一方面工作作比较具体规定的，用“办法”；将国家法律、行政法规和本省法规的规定具体化的，称“实施办法”或者“实施细则”。省政府规章不得称“条例”。
特区法规应当使用“海南经济特区”冠名。
第十三条 起草法规和省政府规章，应当结构严谨，条理清楚，层次分明，用词准确、规范。其内容应当包括：
（一）制定目的、制定依据、适用范围和主管机关；
（二）需要作出规定的实体规范或程序规范；
（三）法律责任、施行日期；
（四）其他需要规定的内容。
法规和省政府规章的内容以条文形式表述，条下可以分款、项、目。条、款、项、目均应另起行。条应冠以“第一条”、“第二条”、“第三条”等，款不冠数字，项冠以“（一）”、“（二）”、“（三）”等数字，目冠以“１.”、“２.”、“３.”等数字。
条文较多的，可以分章，章可以分节。
第十四条 起草的法规和省政府规章内容，对国家现行法律、行政法规、部门规章的具体规定作出变通的，应当在起草说明中专项说明理由。
起草的法规和省政府规章，拟代替本省现行法规和省政府规章的，应当在附则中写明，并在起草说明中说明。
第十五条 起草法规和省政府规章，应当广泛征询有关方面的意见。被征询意见的部门应当在规定的时间内提出意见，经部门主要负责人签发，并加盖公章后回复。逾期不回复的，起草部门应当催办。催办后仍不回复的，应当在起草说明里予以说明。
第十六条 起草部门对起草的法规和省政府规章，在送审以前应当做好协调工作。起草部门内部或下属单位对起草的法规和省政府规章有分歧意见的，由起草部门协调；其他部门或单位对起草的法规和省政府规章有分歧意见的，由起草部门邀请省政府法制机构共同进行协调。有关部门的负责人应当参加协调，协调情况由起草部门在起草说明中予以说明。
第十七条 起草部门起草重要的法规和省政府规章应当组织有关专家进行论证，并完整地记录或汇总专家的论证意见。
第十八条 起草的法规和省政府规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者对本省经济、社会发展有重大影响的，应当向社会公布，征询意见，也可以举行听证会。听证会依照下列要求进行：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的３０日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的法规和省政府规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的法规和省政府规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的采纳情况及其理由。
第十九条 起草法规和省政府规章，应当进行立法效益成本分析，包括以下内容：
（一）立法的实施成本，即法律制度的实施所需的执法人力、财力和物力情况；
（二）立法的社会成本，即社会为遵守法律规定而付出的成本；
（三）立法的效益，即执行法规可能产生的效益、谁受益以及法规产生的净效益预测等；
（四）与成本效益分析有关的其他内容。
为实施国家法律、行政法规而起草的法规和省政府规章，可以不作立法效益成本分析。
第二十条 起草部门应当撰写起草说明，内容包括：起景、依据，主要内容和可行性分析，成本效益分析、重要条款的解释，解决的主要问题，征询意见情况和分歧意见协调情况，以及其他需要说明的问题。
第二十一条 起草部门完成起草工作后，应当将有关文件材料直接报送省政府法制机构审查。报送的文件材料应当包括：
（一）报请审查的函；
（二）法规或者省政府规章的送审稿；
（三）起草说明；
（四）起草所依据的法律、法规及主要参考资料；
（五）各方面对征询意见的复函；
（六）专家的论证意见；
（七）听证会笔录。
报请审查送审稿的函，应当经起草部门的主要负责人签发并加盖公章；联合起草的，应当经有关部门的主要负责人会签并加盖公章。
法规和省政府规章的送审稿和起草说明应当一式２０份，其他材料一式５份。
第二十二条 省人民政府有关部门应当按照年度立法计划要求完成起草任务。未完成的，应当向省政府法制机构书面说明原因，由省政府法制机构提出意见报告省人民政府。
第四章 审查
第二十三条 省政府法制机构负责对法规和省政府规章送审稿进行审查和修改。省政府法制机构应当自收到第二十一条所规定的材料之日起４５个工作日内完成审查工作。
法规和省政府规章审查工作实行立法专员审查责任制。立法专员及其助理的条件、职责按照有关规定执行。
对法规和省政府规章送审稿应当审查以下基本内容：
（一）是否符合宪法、法律、行政法规的规定；特区法规是否符合宪法、法律、行政法规的基本原则；
（二）是否符合我国参加或者缔结的国际条约、协定的规定；
（三）与本省现行法规和省政府规章是否协调、衔接，改变本省现行相关法规和省政府规章的，其改变依据和理由是否充分；
（四）是否符合市场经济规律、有利于促进海南经济特区开放型经济的发展、有利于发挥经济特区的各项功能；
（五）对起草部门职责的规定是否符合社会主义市场经济体制和经济特区行政管理体制的要求，是否规定了行使职权的程序和对权力的制约；
（六）是否属于重复立法；
（七）内容是否可行，是否符合客观规律；
（八）征询意见是否全面，意见分歧较大的是否协调一致；
（九）结构、条文和用语是否符合立法技术要求，名称、体例是否规范；
（十）其他需要审查的内容。
第二十四条 未列入年度立法计划且未按本规定第十条的规定办理手续或者属重复立法的，将原件退回起草部门。
第二十五条 送审稿内容有下列情形之一的，由省政府法制机构与起草部门再行商定起草思路，或由省政府法制机构提出新的起草思路后，由起草部门重新起草：
（一）不符合宪法、法律、行政法规的原则的；
（二）不符合海南经济特区改革和发展的实际需要的；
（三）与本省现行法规和省政府规章不协调、衔接，或改变本省现行相关法规和省政府规章，其改变依据和理由不充分的；
（四）立法目的不明确的。
第二十六条 对未按本规定 第二十一条的规定报送有关文件材料，经催送后仍不补送的，中止审查，待文件材料补送齐全后恢复审查。
第二十七条 对起草部门报送的法规和省政府规章送审稿，省政府法制机构认为立法基本条件不成熟，而现实生活中迫切需要的，可以终止审查，待条件成熟时再进行立法；也可以建议以其他规范性文件形式发布。
第二十八条 征询意见不够全面或者论证不够充分的，由省政府法制机构协助起草部门进一步征询意见或论证。
有关部门意见分歧较大，而起草部门未按规定进行协调解决的，由省政府法制机构协助起草部门进行协调。
第二十九条 省政府法制机构审查、修改送审稿时，可以对审查稿再行征询意见，进行协调，组织论证。意见分歧较大，经协调达不成一致意见的，报请省人民政府有关领导协调。经过协调仍不能达成一致意见的，由省政府法制机构在审查报告中予以说明，提出处理意见，由省人民政府常务会议或者全体会议决定。
第三十条 省政府法制机构可以对送审稿规范的内容，开展社会调查研究，起草部门应当予以配合和协助。
第三十一条 法规和省政府规章的内容涉及公民、法人和其他组织重大权益或者对本省经济、社会发展有重大影响的，省政府法制机构可以将审查后的审查稿在媒体上登载，公开征询社会各界的意见，然后综合各方面的意见，对草案再作修改。
第三十二条 省政府法制机构对法规和省政府规章送审稿审查修改后，应当形成法规和省政府规章审查稿并撰写审查报告。审查报告应当包括：审查过程，审查稿的主要内容、对草案主要问题的说明，分歧意见的协调情况和处理意见以及其他需要说明的问题。审查报告应当由省政府法制机构主要负责人签发。
第三十三条 省政府法制机构完成审查工作后，将法规和省政府规章审查稿和审查报告报送省长和分管副省长提请省政府常务会议或者全体会议审议。
第五章 审议和发布
第三十四条 法规和省政府规章审查稿，应当经省人民政府常务会议或者全体会议审议决定。
第三十五条 审议法规和省政府规章审查稿，应当通知省政府法制机构和起草部门及有关部门的负责人列席会议。
第三十六条 审议法规和省政府规章审查稿时，应当由省政府法制机构作审查情况报告，起草部门也可以作起草情况说明。会议出席者对审查稿进行审议。
第三十七条 经审议获原则通过的审查稿，由省政府法制机构会同起草部门根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改，报省人民政府审定。
第三十八条 经审议决定修改后再次提交审议的审查稿，由起草部门根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神重新修改，作出起草说明并在限定的时间内重新报送省政府法制机构，由省政府法制机构按照本规定重新予以审查。
第三十九条 根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改的法规草案的议案，应当经省长签发，由省人民政府办公厅按规定报送省人民代表大会或者其常务委员会审议。
第四十条 省人民政府办公厅收到省政府法制机构根据省政府常务会议或全体会议纪要精神修改的省政府规章文稿、报经省长签发的省人民政府令，应当及时做好文稿复核、制发文件。
公布的省人民政府令应当载明该省政府规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、省长署名以及公布日期。省人民政府令应当按照国务院《规章制定程序条例》的规定公布。
第四十一条 省政府规章应当自公布之日起３０日内，由省政府法制机构依法报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。
第六章 解释、修改和废止
第四十二条 省人民政府制定的省政府规章的规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准并公布，该解释与省政府规章具有同等效力。
省人民政府制定的省政府规章，其具体应用问题，由该省政府规章中确定的行政主管部门在职责范围内进行解释，并报省政府法制机构备案。有关部门对解释提出异议的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准。
第四十三条 法规的解释，依照《海南省制定与批准地方性法规条例》的规定进行。
第四十四条 省人民政府起草提请省人民代表大会或者其常务委员会审议通过发布的法规和省人民政府制定的省政府规章，需要修改或废止的，按照本规定办理。
第七章 附则
第四十五条 本规定具体应用中的问题由省政府法制机构负责解释。
第四十六条 编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由省政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第四十七条 本规定自发布之日起施行。１９９０年３月１１日省人民政府发布的《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程, 序暂行规定》同时废止。
随着中国的高速发展和社会转型，我国社会发生了纷繁复杂的变化。我国立法者根据当前巨变的社会形势，以修正案的形式丰富了盗窃犯罪的具体类型，并制定了不同的入罪条件。《刑法修正案八》中规定：“盗窃公私财物，数额较大的，或者多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处罚金或者没收财产。”由此进一步扩大了盗窃罪的覆盖面，这不仅仅是对我国现有刑法的一次修正，更是对于和刑法同步适用的刑法司法解释和立法解释的一次修正，是我国刑法在盗窃罪乃至财产犯罪立法技术上的一大进步。但如何理解与适用修正后的盗窃罪，仍存在诸多困惑。由于新增三种类型的盗窃罪均无盗窃数额的限制，因此本文拟对连“多次盗窃”在内的四种非数额型盗窃行为类型展开深入细致的探究，数额型盗窃不在本文的研究之列。
一、非数额型盗窃罪的法律属性
《刑法修正案（八）》对盗窃罪的修改，使得原来盗窃罪的两种标准修改为二大类五小类，即数额型盗窃（数额较大）与非数额型盗窃（多次盗窃、入户盗窃、携带凶器盗窃、扒窃）。
根据《刑法修正案（八）》的规定，新增三种类型的盗窃罪并没有数额的限制，既遂形态呈现出行为犯的特征。行为犯的特征决定了三种新类型的盗窃罪在认定标准上将不再绝对地客观、具体，再加上三种新类型的盗窃行为中有较多的规范构成要件要素，如凶器、扒窃等，使得三种新型非数额型盗窃罪的处罚范围不是非常明确。
值得注意的是，1998 年最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》第四条明确规定:对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”。现《刑法修正案（八）》又将扒窃和入户盗窃入刑。那么，如何理解扒窃、入户盗窃入罪和多次盗窃入罪之间的法条关系和司法适用问题，成为目前司法实务和理论需要解决的问题。所以，在分析研究非数额型盗窃罪司法适用问题时，有必要重新对“多次盗窃”及三种新增非数额型盗窃行为的内涵与外延进行分析界定，以便在实现《刑法修正案（八）》在修正本罪时所希望达到的严密刑事法网、维护人民群众出行安全的初衷，同时也能较好地保障人权，并最终实现刑法社会保护机能和人权保障机能的有机统一。
二、非数额型盗窃罪的认定标准
（一）“多次盗窃”的认定标准
司法实践中，“多次盗窃”的犯罪现象普遍存在，通常表现为行为人基于多次盗窃的犯意，并反复连续多次实施上述行为，但每次作案所盗财物的数额都达不到盗窃罪数额较大的定罪标准（1）。所造成的客观危害性不大（如果盗窃财物数额较大，则无需再适用本标准），但“多次盗窃”行为人多次产生盗窃犯意，并敢于反复地付诸实施，其行为足以显现行为人已形成盗窃习性，具有较大的人身危险性，因而明确认定“多次盗窃”是非常必要的。
1、“多次”的认定
最高人民法院《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》的第四条明确规定：对于一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”，以盗窃罪定罪处罚。基于这一法条可以直接得出，“三”次以上即可认定为“多”。
但由于语言的复杂性，“次”在实践中出现了几种不同的理解，使得关于“多次盗窃”的理解也随之变得复杂起来。现阶段对于“次”的理解主要有：一，应按照同时同地规则（2），是指在一个相对集中的时间内并且是在相对固定的地点里进行连续犯罪的情况可以以“一次犯罪”来认定；二，在同一时间、同一地点，在侵害行为侵害能力范围内针对所有对象的单个侵害行为（3）。两种观点表达了完全相反的意见。
笔者认为，对“次”的理解和界定要充分考虑到犯罪的主观因素、客观因素、犯罪对象、犯罪后果等诸多因素，不能过分或片面地强调一方，顾此失彼。按照《辞海》的解释，“次”为“回数”，如三番五次（4）。由此而得出，对与“次”的理解，应强调连续性（5）。因此可以把“次”定义为：基于一个同一的或者概括的犯意，在相对固定的时空范围和相对集中的时间内，完整地实施的一系列连贯的盗窃动作。如在一个相对封闭的空间内，行为人先是向甲实施了盗窃行为，又向乙实施了盗窃行为，应视为一次。
2、“多次盗窃”的新界定
如上文所诉，一年内入户盗窃或者在公共场所扒窃三次以上的，应当认定为“多次盗窃”型盗窃罪。由于《刑法修正案（八）》已经将“多次盗窃”、“入户盗窃”以及“扒窃”并列为盗窃罪的入罪情形，意味着《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》有关“多次盗窃”的规定失去意义；同时，也表明修订后的盗窃罪中的“多次盗窃”必须将“入户盗窃”“ 扒窃”排除在外。若继续适用《关于审理盗窃案件具体应用法律若干问题的解释》，一年内三次以上扒窃、入户盗窃的行为，将不仅构成扒窃、入户盗窃型的盗窃罪，也同时构成多次盗窃型的盗窃罪。届时，将出现对于同一行为，同一法条的同一条款发生竞合的情形，这不符合立法原意，也不利于对盗窃犯罪的打击。
因此笔者认为，《刑法修正案（八）》实施后，多次盗窃单独成为盗窃罪的成立条件。若行为人盗窃公私财物没有达到数额较大程度而只是满足“多次盗窃”这一条件，也应当成立盗窃犯罪。因为在刑法已修改的背景下，修订后的“多次盗窃”，指向的是没有达到数额较大标准的普通盗窃。
从这一逻辑出发，可认定“多次盗窃”应当是指在一年内实施普通盗窃三次以上、但累计数额未达到“数额较大”标准的情形，而入户盗窃、扒窃、携带凶器盗窃则不在此内。这样的理解是符合严密司法，严厉惩治盗窃行为的精神的。
（二）“入户盗窃”的认定标准
传统的盗窃罪保护的是公私财产的所有权，《刑法修正案（八）》将“入户盗窃”入罪是由对财产权的单一保护向对财产权和安宁权的双重保护的重大转变。确定“入户盗窃”的认定标准，有利于加强对公民人身、财产权利的保护。
1、“户”范围的界定
刑法规范具有普遍性，它从纷繁复杂的行为中抽象出犯罪行为，对性质相同的犯罪行为抽象出其一般共性，因此，刑法不可能对所有规范性概念做出解释性规定。对于“户”范围的界定，笔者认为可参照2000年最高人民法院《关于审理抢劫案件具体应用法律若干问题的解释》中关于“入户”的规定。这个司法解释里明确规定，“入户”是指“进入他人生活的与外界相对隔离的住所，包括封闭的院落、牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、为生活租用的房屋”，概括的说是供他人家庭生活和外界相对隔离的场所。
2、“入户盗窃”行为的认定
司法实践中，准确理解与把握“入户盗窃”的行为模式，对准确认定和打击此类犯罪十分重要。其中，可分为直接“入户盗窃”行为与间接“入户盗窃”行为。
（1）直接“入户盗窃”行为
“入”一般理解为侵入，侵入行为应是未经居住人或管理人同意，以非暴力的形式擅自、暗地非法侵入他人户内住所（6）。其表现形式一般为翻墙（窗）而入、破门（窗）而入、配用钥匙开门而入等表现形式。“入户”应是犯罪行为人以身体进入他人户内为认定标准（7）。同时，行为人的主观目的要符合盗窃的故意，是以盗窃为目的的行为人未经户主人同意或许诺而“入户”。若“入户”行为人基于某种合法、正当理由进入他人户内，临时起意实施盗窃的，不能认定为“入户盗窃”，数额较大的可按普通的盗窃行为定罪。
海南省人民政府关于修改《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》的决定
海南省人民政府关于修改《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》的决定
海南省人民政府令
第１９８号
《海南省人民政府关于修改〈海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定〉的决定》已经
２００５年１１月２３ 日海南省人民政府第７６次常务会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。
省长 卫留成
２００５年１２月１５日
省政府决定对《海南省人民政府关于地方性法规起草和行政规章制定程序的规定》作如下修改：
一、将标题修改为“海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程序规定”
二、第一条修改为“为规范省政府起草法规、制定省政府规章行为，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《海南省制定与批准地方性法规条例》的有关规定，结合本省实际，制定本规定。”
“本规定所称法规包括省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和根据全国人民代表大会的授权制定的海南经济特区法规。”
三、删除第二条、第三条。
四、增加一条作为第二条：“地方性法规起草和省政府规章制定要体现地方特色，具备可操作性，不得与法律、行政法规相抵触。”
“法律、行政法规已经明确规定的内容，法规草案和省政府规章原则上不作重复规定。”
五、增加一条作为第三条：“根据全国人民代表大会的授权，海南经济特区法规草案在遵循法律、行政法规的原则的前提下，可以规定以下事项：
（一）为促进体制创新、产业升级和对外开放需要先行先试的事项；
（二）为行政管理制度的重大改革需要由省人民代表大会及其常务委员会制定特区法规规范的事项；
（三）根据海南经济特区经济发展和改革开放的实际需要，依照法律、行政法规的基本原则，需要对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的事项；
（四）法律规定应当由国家制定法律的事项以外国家尚未制定法律、行政法规，根据海南经济特区的具体情况需要制定特区法规的事项；
（五）海南经济特区需要制定特区法规的其他事项。”
六、增加一条作为第八条：“有关部门提出立法项目建议前，应当进行立法前期论证，借鉴国内外立法经验，结合本省实际，对立法的必要性和可行性进行调查研究并作出结论。未经立法预研和论证的立法项目，原则上不得列入年度立法计划。”
七、第九条改为第二十二条，修改为：“省人民政府有关部门应当按照年度立法计划要求完成起草任务。未完成的，应当向省政府法制机构书面说明原因，由省政府法制机构提出意见报告省人民政府。”
八、第八条改为第九条，增加一款作为第二款：“省政府法制机构可以组织召开立法项目论证会，广泛听取各方面意见，提出年度立法项目安排意见，报省政府常务会议审定。”
九、在第十二条后增加一款作为第二款：“特区法规应当使用‘海南经济特区’冠名。”
十、增加一条作为第十八条：“起草的法规和省政府规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者对本省经济、社会发展有重要影响的，应当向社会公布，征询意见，也可以举行听证会。听证会依照下列要求进行：
（一）听证会公开举行，起草部门应当在举行听证会的３０日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的法规和省政府规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草部门应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的法规和省政府规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的采纳情况及其理由。”
十一、增加一条作为第十九条：“起草法规和省政府规章，应当进行立法效益成本分析，包括以下内容：
（一）立法的实施成本，即法律制定的实施所需的执法人力、财力和物力情况；
（二）立法的社会成本，即社会为遵守法律规定而付出的成本；
（三）立法的效益，即执行法规可能发生的效益、谁受益以及法规产生的净效益预测等；
（四）与成本效益分析有关的其他内容。
为实施国家法律、行政法规而起草的法规和省政府规章，可以不作立法效益成本分析。”
十二、第二十条改为第二十三条，修改为：“省政府法制机构负责对法规和省政府规章送审稿进行审查和修改。省政府法制机构应当自收到第二十一条所规定的材料之日起４５个工作日内完成审查工作。
法规和省政府规章审查工作实行立法专员审查责任制。立法专员及其助理的条件、职责按照有关规定执行。
对法规和省政府规章送审稿应当重点审查以下内容：
（一）是否符合宪法、法律、行政法规的规定；特区法规是否符合宪法、法律、行政法规的基本原则；
（二）是否符合我国参加或者缔结的国际条约、协定的规定；
（三）与本省现行法规和省政府规章是否协调、衔接，改变本省现行相关法规和省政府规章的，其改变依据和理由是否充分；
（四）是否符合市场经济规律、有利于促进海南经济特区开放型经济的发展、有利于发挥经济特区的各项功能；
（五）对起草部门职责的规定是否符合社会主义市场经济体制和经济特区行政管理体制的要求，是否规定了行使职权的程序和对权力的制约；
（六）是否属于重复立法；
（七）内容是否可行，是否符合客观规律；
（八）征询意见是否全面，意见分歧较大的是否协调一致；
（九）结构、条文和用语是否符合立法技术要求，名称、体例是否规范；
（十）其他需要审查的内容。”
十三、增加一条作为第二十七条：“对起草部门报送的法规和省政府规章送审稿，省政府法制机构认为立法基本条件不成熟，而现实生活中迫切需要的，可以终止审查，待条件成熟时再进行立法，也可以建议以其他规范性文件形式发布。”
十四、第二十八条改为第三十二条，修改为：“省政府法制机构对法规和省政府规章送审稿审查修改后，应当形成法规和省政府规章审查稿并撰写审查报告。审查报告应当包括：审查过程，审查稿的主要内容、对草案主要问题的说明，分歧意见的协调情况和处理意见以及其他需要说明的问题。审查报告应当由省政府法制机构主要负责人签发。”
十五、删除第二十九条。
十六、第三十条改为第三十三条，修改为：“省政府法制机构完成审查工作后，将法规和省政府规章审查稿和审查报告报送省长和分管副省长提请省政府常务会议或者全体会议审议。”
十七、第三十三条改为第三十六条，修改为：“审议法规和省政府规章审查稿时，应当由省政府法制机构作审查情况报告，起草部门也可以作起草情况说明。会议出席者对审查稿进行审议。”
十八、第三十六条改为第三十九条，修改为：“根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改的法规草案的议案，应当经省长签发，由省人民政府办公厅按规定报送省人民代表大会或者其常务委员会审议。”
十九、第三十七条改为第四十条，修改为：“省人民政府办公厅收到省政府法制机构根据省政府常务会议或全体会议纪要精神修改的省政府规章文稿、报经省长签发的省人民政府令，应当及时做好文稿复核、制发文件。
公布的省人民政府令应当载明该省政府规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、省长署名以及公布日期。省人民政府令应当按照国务院《规章制定程序条例》的规定公布。”
二十、第四十一条修改为：“省政府规章应当自公布之日起３０日内，由省政府法制机构依法报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。”
二十一、第三十八条第一款改为第四十二条第一款，修改为：“省人民政府制定的省政府规章的规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准并公布，该解释与省政府规章具有同等效力。”
二十二、第三十九条改为第四十三条，修改为：“法规的解释，依照《海南省制定与批准地方性法规条例》的规定进行。”
二十三、第四十二条改为第四十五条，修改为：“本规定具体应用中的问题由省政府法制机构负责解释。”。
二十四、增加一条作为第四十六条：“编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由省政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。”
根据本决定对条文顺序作相应调整。
第一章 总则
第一条 为规范省政府起草法规、制定省政府规章行为，根据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》和《海南省制定与批准地方性法规条例》的有关规定，结合本省实际，制定本规定。
本规定所称法规包括省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规和根据全国人民代表大会的授权制定的海南经济特区法规。
第二条 地方性法规起草和省政府规章制定应当体现地方特色，具备可操作性，不得与法律、行政法规相抵触。
法律、行政法规已经明确规定的内容，法规草案和省政府规章原则上不作重复规定。
第三条 根据全国人民代表大会的授权，海南经济特区法规草案在遵循法律、行政法规的原则的前提下，可以规定以下事项：
（一）为促进体制创新、产业升级和对外开放需要先行先试的事项；
（二）为行政管理制度的重大改革需要由省人民代表大会及其常务委员会制定特区法规规范的事项；
（三）根据海南经济特区经济发展和改革开放的实际需要，依照法律、行政法规的基本原则，需要对国家法律、行政法规进行必要变通、补充和细化的事项；
（四） 法律规定应当由国家制定法律的事项以外国家尚未制定法律、行政法规，根据海南经济特区的具体情况需要制定特区法规的事项；
（五） 海南经济特区需要制定特区法规的其他事项。
第四条 省政府法制机构是起草法规、制定省政府规章工作的主管部门，履行下列职责：
（一）编制并组织起草法规和省政府规章的年度计划草案和规划草案；
（二）指导和协调各有关部门做好法规和省政府规章的起草工作，组织有关部门联合起草或主持起草调整范围广、涉及部门多的法规和省政府规章；
（三）对有关部门起草的法规和省政府规章送审稿进行审查和修改，负责将审查和修改后的法规和省政府规章审查稿报省人民政府，并报告审查意见；
（四）负责对法规具体应用问题在权限范围内的解释工作和对省政府规章的解释工作；
（五）负责法规和省政府规章的汇编、省政府规章译文的审定工作，适时组织有关部门对已发布的法规和省政府规章进行清理，并提出修改或者废止的意见；
（六）负责对全省政府系统立法工作人员的培训工作；
（七）起草法规、制定省政府规章的其他工作。
第五条 省人民政府有关部门，根据本规定负责法规和省政府规章的起草工作，协助省政府法制机构做好法规和省政府规章的审查工作。
第二章 立法计划和规划
第六条 起草法规和制定省政府规章工作应当根据本省经济社会发展规划编制年度立法计划和立法规划。立法计划和规划由省政府法制机构负责编制，报省人民政府批准后实施。
第七条 公民、法人和其他组织可以向省人民政府提出制定或修改法规、省政府规章的建议。建议应当向省政府法制机构提出。
第八条 有关部门提出立法项目建议前，应当进行立法前期论证，借鉴国内外立法经验，结合本省实际，对立法的必要性和可行性进行调查研究并作出结论。未经立法预研和论证的立法项目，原则上不得列入年度立法计划。
第九条 省人民政府各部门应当根据省人民代表大会常务委员会和省人民政府的立法规划，结合本部门的实际，于每年１０月底前，向省政府法制机构报送下一年度法规和省政府规章立法计划项目。
报送下一年度立法计划项目，应当包括下列内容：
（一）法规或者省政府规章的名称、法规或者省政府规章的调整对象和所要解决的主要问题；
（二）依据和目的；
（三）单位起草小组人员、上报草案时间。
省政府法制机构可以组织召开立法项目论证会，广泛听取各方面意见，提出年度立法计划项目安排意见，报省, 政府常务会议审定。
第十条 省人民政府有关部门在执行年度立法计划过程中，认为需要调整计划项目的，应当向省政府法制机构书面说明理由。省政府法制机构可以根据实际情况，对年度立法计划作调整，报经省人民政府同意后执行；涉及法规计划调整的，应当同时报省人民代表大会常务委员会备案。
第三章 起草
第十一条 负责法规和省政府规章起草工作的部门应当成立起草小组，确定一名负责人主管起草工作。
法规和省政府规章的主要内容涉及两个以上行政主管部门的，应当成立联合起草小组。联合起草小组的工作由年度立法计划中确定的主办部门组织。
必要时，省政府法制机构可以牵头组织起草法规和省政府规章。
起草小组、联合起草小组可以聘请有关专家参加。
第十二条 法规和省政府规章的名称应当准确、明了。对某一方面工作作比较全面、系统规定的，用“条例”或者“规定”；对某一方面工作作部分规定的，用“规定”；对某一方面工作作比较具体规定的，用“办法”；将国家法律、行政法规和本省法规的规定具体化的，称“实施办法”或者“实施细则”。省政府规章不得称“条例”。
特区法规应当使用“海南经济特区”冠名。
第十三条 起草法规和省政府规章，应当结构严谨，条理清楚，层次分明，用词准确、规范。其内容应当包括：
（一）制定目的、制定依据、适用范围和主管机关；
（二）需要作出规定的实体规范或程序规范；
（三）法律责任、施行日期；
（四）其他需要规定的内容。
法规和省政府规章的内容以条文形式表述，条下可以分款、项、目。条、款、项、目均应另起行。条应冠以“第一条”、“第二条”、“第三条”等，款不冠数字，项冠以“（一）”、“（二）”、“（三）”等数字，目冠以“１.”、“２.”、“３.”等数字。
条文较多的，可以分章，章可以分节。
第十四条 起草的法规和省政府规章内容，对国家现行法律、行政法规、部门规章的具体规定作出变通的，应当在起草说明中专项说明理由。
起草的法规和省政府规章，拟代替本省现行法规和省政府规章的，应当在附则中写明，并在起草说明中说明。
第十五条 起草法规和省政府规章，应当广泛征询有关方面的意见。被征询意见的部门应当在规定的时间内提出意见，经部门主要负责人签发，并加盖公章后回复。逾期不回复的，起草部门应当催办。催办后仍不回复的，应当在起草说明里予以说明。
第十六条 起草部门对起草的法规和省政府规章，在送审以前应当做好协调工作。起草部门内部或下属单位对起草的法规和省政府规章有分歧意见的，由起草部门协调；其他部门或单位对起草的法规和省政府规章有分歧意见的，由起草部门邀请省政府法制机构共同进行协调。有关部门的负责人应当参加协调，协调情况由起草部门在起草说明中予以说明。
第十七条 起草部门起草重要的法规和省政府规章应当组织有关专家进行论证，并完整地记录或汇总专家的论证意见。
第十八条 起草的法规和省政府规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益或者对本省经济、社会发展有重大影响的，应当向社会公布，征询意见，也可以举行听证会。听证会依照下列要求进行：
（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的３０日前公布听证会的时间、地点和内容；
（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的法规和省政府规章，有权提问和发表意见；
（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；
（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的法规和省政府规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的采纳情况及其理由。
第十九条 起草法规和省政府规章，应当进行立法效益成本分析，包括以下内容：
（一）立法的实施成本，即法律制度的实施所需的执法人力、财力和物力情况；
（二）立法的社会成本，即社会为遵守法律规定而付出的成本；
（三）立法的效益，即执行法规可能产生的效益、谁受益以及法规产生的净效益预测等；
（四）与成本效益分析有关的其他内容。
为实施国家法律、行政法规而起草的法规和省政府规章，可以不作立法效益成本分析。
第二十条 起草部门应当撰写起草说明，内容包括：起景、依据，主要内容和可行性分析，成本效益分析、重要条款的解释，解决的主要问题，征询意见情况和分歧意见协调情况，以及其他需要说明的问题。
第二十一条 起草部门完成起草工作后，应当将有关文件材料直接报送省政府法制机构审查。报送的文件材料应当包括：
（一）报请审查的函；
（二）法规或者省政府规章的送审稿；
（三）起草说明；
（四）起草所依据的法律、法规及主要参考资料；
（五）各方面对征询意见的复函；
（六）专家的论证意见；
（七）听证会笔录。
报请审查送审稿的函，应当经起草部门的主要负责人签发并加盖公章；联合起草的，应当经有关部门的主要负责人会签并加盖公章。
法规和省政府规章的送审稿和起草说明应当一式２０份，其他材料一式５份。
第二十二条 省人民政府有关部门应当按照年度立法计划要求完成起草任务。未完成的，应当向省政府法制机构书面说明原因，由省政府法制机构提出意见报告省人民政府。
第四章 审查
第二十三条 省政府法制机构负责对法规和省政府规章送审稿进行审查和修改。省政府法制机构应当自收到第二十一条所规定的材料之日起４５个工作日内完成审查工作。
法规和省政府规章审查工作实行立法专员审查责任制。立法专员及其助理的条件、职责按照有关规定执行。
对法规和省政府规章送审稿应当审查以下基本内容：
（一）是否符合宪法、法律、行政法规的规定；特区法规是否符合宪法、法律、行政法规的基本原则；
（二）是否符合我国参加或者缔结的国际条约、协定的规定；
（三）与本省现行法规和省政府规章是否协调、衔接，改变本省现行相关法规和省政府规章的，其改变依据和理由是否充分；
（四）是否符合市场经济规律、有利于促进海南经济特区开放型经济的发展、有利于发挥经济特区的各项功能；
（五）对起草部门职责的规定是否符合社会主义市场经济体制和经济特区行政管理体制的要求，是否规定了行使职权的程序和对权力的制约；
（六）是否属于重复立法；
（七）内容是否可行，是否符合客观规律；
（八）征询意见是否全面，意见分歧较大的是否协调一致；
（九）结构、条文和用语是否符合立法技术要求，名称、体例是否规范；
（十）其他需要审查的内容。
第二十四条 未列入年度立法计划且未按本规定第十条的规定办理手续或者属重复立法的，将原件退回起草部门。
第二十五条 送审稿内容有下列情形之一的，由省政府法制机构与起草部门再行商定起草思路，或由省政府法制机构提出新的起草思路后，由起草部门重新起草：
（一）不符合宪法、法律、行政法规的原则的；
（二）不符合海南经济特区改革和发展的实际需要的；
（三）与本省现行法规和省政府规章不协调、衔接，或改变本省现行相关法规和省政府规章，其改变依据和理由不充分的；
（四）立法目的不明确的。
第二十六条 对未按本规定 第二十一条的规定报送有关文件材料，经催送后仍不补送的，中止审查，待文件材料补送齐全后恢复审查。
第二十七条 对起草部门报送的法规和省政府规章送审稿，省政府法制机构认为立法基本条件不成熟，而现实生活中迫切需要的，可以终止审查，待条件成熟时再进行立法；也可以建议以其他规范性文件形式发布。
第二十八条 征询意见不够全面或者论证不够充分的，由省政府法制机构协助起草部门进一步征询意见或论证。
有关部门意见分歧较大，而起草部门未按规定进行协调解决的，由省政府法制机构协助起草部门进行协调。
第二十九条 省政府法制机构审查、修改送审稿时，可以对审查稿再行征询意见，进行协调，组织论证。意见分歧较大，经协调达不成一致意见的，报请省人民政府有关领导协调。经过协调仍不能达成一致意见的，由省政府法制机构在审查报告中予以说明，提出处理意见，由省人民政府常务会议或者全体会议决定。
第三十条 省政府法制机构可以对送审稿规范的内容，开展社会调查研究，起草部门应当予以配合和协助。
第三十一条 法规和省政府规章的内容涉及公民、法人和其他组织重大权益或者对本省经济、社会发展有重大影响的，省政府法制机构可以将审查后的审查稿在媒体上登载，公开征询社会各界的意见，然后综合各方面的意见，对草案再作修改。
第三十二条 省政府法制机构对法规和省政府规章送审稿审查修改后，应当形成法规和省政府规章审查稿并撰写审查报告。审查报告应当包括：审查过程，审查稿的主要内容、对草案主要问题的说明，分歧意见的协调情况和处理意见以及其他需要说明的问题。审查报告应当由省政府法制机构主要负责人签发。
第三十三条 省政府法制机构完成审查工作后，将法规和省政府规章审查稿和审查报告报送省长和分管副省长提请省政府常务会议或者全体会议审议。
第五章 审议和发布
第三十四条 法规和省政府规章审查稿，应当经省人民政府常务会议或者全体会议审议决定。
第三十五条 审议法规和省政府规章审查稿，应当通知省政府法制机构和起草部门及有关部门的负责人列席会议。
第三十六条 审议法规和省政府规章审查稿时，应当由省政府法制机构作审查情况报告，起草部门也可以作起草情况说明。会议出席者对审查稿进行审议。
第三十七条 经审议获原则通过的审查稿，由省政府法制机构会同起草部门根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改，报省人民政府审定。
第三十八条 经审议决定修改后再次提交审议的审查稿，由起草部门根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神重新修改，作出起草说明并在限定的时间内重新报送省政府法制机构，由省政府法制机构按照本规定重新予以审查。
第三十九条 根据省政府常务会议或者全体会议纪要精神修改的法规草案的议案，应当经省长签发，由省人民政府办公厅按规定报送省人民代表大会或者其常务委员会审议。
第四十条 省人民政府办公厅收到省政府法制机构根据省政府常务会议或全体会议纪要精神修改的省政府规章文稿、报经省长签发的省人民政府令，应当及时做好文稿复核、制发文件。
公布的省人民政府令应当载明该省政府规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、省长署名以及公布日期。省人民政府令应当按照国务院《规章制定程序条例》的规定公布。
第四十一条 省政府规章应当自公布之日起３０日内，由省政府法制机构依法报国务院和省人民代表大会常务委员会备案。
第六章 解释、修改和废止
第四十二条 省人民政府制定的省政府规章的规定需要进一步明确具体含义或者制定后出现新的情况，需要明确适用规章依据的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准并公布，该解释与省政府规章具有同等效力。
省人民政府制定的省政府规章，其具体应用问题，由该省政府规章中确定的行政主管部门在职责范围内进行解释，并报省政府法制机构备案。有关部门对解释提出异议的，由省政府法制机构提出解释意见，报省人民政府批准。
第四十三条 法规的解释，依照《海南省制定与批准地方性法规条例》的规定进行。
第四十四条 省人民政府起草提请省人民代表大会或者其常务委员会审议通过发布的法规和省人民政府制定的省政府规章，需要修改或废止的，按照本规定办理。
第七章 附则
第四十五条 本规定具体应用中的问题由省政府法制机构负责解释。
第四十六条 编辑出版正式版本、外文版本的规章汇编，由省政府法制机构依照《法规汇编编辑出版管理规定》的有关规定执行。
第四十七条 本规定自发布之日起施行。１９９０年３月１１日省人民政府发布的《海南省人民政府法规起草和省政府规章制定程, 序暂行规定》同时废止。
