海事行政诉讼论略/倪学伟

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依法妥善处置群体性事件的实践与思考

重庆市铜梁县公安局 王泗友

群体性事件，是指聚众共同实施的违反国家法律法规，扰乱社会秩序，侵犯公民人身安全和公私财产安全，甚至危害公共安全和国家安全的行为。群体性事件是由群体性上访演绎而成，一般以合理的诉求、非法的方式，群体参与、扩大事态、激化矛盾、制造影响、加剧冲突为手段，以参与人数多、诉求标的高、处置难度大、耗费大量精力为特征，对社会管理秩序造成严重威胁，给人民群众带来极大的负面影响。近年来，铜梁县公安局依法妥善处置群体性事件，确保了社会和谐稳定。在处置过程中，遇到了不少新的棘手的难点和问题，探索出了一套较为完整的对策和措施，取得了一定成绩和经验，同时也引发了一些启示和思考。
一、我县依法妥善处置群体性事件的基本情况
（一）现状及特点
今年以来，在影响社会稳定的各种不安定因素中，群体性事件成为重要因素之一。特别是在城市建设、征地拆迁、企业改制、执法过错等方面，个别人在其利益受到损害或不能得到满足时，受人策动挑唆，聚集几十人甚至上百人，采取集会、集体上访等方式，围堵党政机关、交通要道、重点建设工程和其他要害部位，采取过激手段，以求解决问题，造成恶劣影响。据不完全统计，我公安机关通过对近期发现的如原xx部队退伍军人、沿井村村民的多次集访和闹事、原民办教师、老知青、移民集访等xx余件闹事苗头和xx余起群体性事件，参与人数都在xx人以上。我局在处置过程中做到了快速反应，采取积极措施，协助有关部门作好矛盾纠纷的疏导化解工作，避免了矛盾的升级和事态的扩大，确保了全县社会治安秩序的稳定。
根据对近年来群体性事件的研究，当前群体性事件具有几个带共性的特点：一是具有复杂性。从近年来发生的群体性事件看，尤其值得注意的是，在一些案件中出现了极少数别有用心的人利用人民内部矛盾挑拨是非、插手制造事端的动向，从合理的诉求发展到非法的方式，致使少数上访者无理取闹。因此，复杂性与合理性互为表里、相互交织。二是具有利益性。社会转型期不少利益矛盾都是存在于不同利益群体之间，因此，一旦出现利益矛盾，就不单单是个体性利益矛盾，而是群体性利益矛盾，只要有人挑头，马上就群起响应，多人聚集上访，酿成群体性事件。三是非政治性。大多数群体性矛盾尽管有些转化为群体性突发事件，表现非常激烈，社会影响也很大，当事人的要求过高，但大多具有合情合理的因素，他们并不具有反对社会政治制度的目的，所以一般属于根本利益一致下的人民内部矛盾，具有非政治性的特征。四是具有渐进性。任何突发事件都有酝酿、发展、蔓延、爆发的逐步发展的过程，不可能没有前兆或没有准备。事件规模越大，涉众越多，其准备的过程就越大，时间就越长。因而，我们一定要发动基层组织，及时发现苗头，提高未雨绸缪的能力，将各类突发事件解决在萌芽状态。五是具有多变性。由于引发矛盾的因素具有多层次性、多发性。如个体性矛盾由于化解不及时、处置不妥当就可能变成群体性矛盾；群体性矛盾由于处理不及时、不妥当，就可能转化、激化，成为突发性事件，因而，我们要注重群体性矛盾的多变性，针对不同领域、不同层次和不同情况，积极化解矛盾，采取不同的方法予以妥善解决。
（二）处置策略及经验
一是依靠党委、政府统一领导，各部门协调配合，是成功处置群体性事件的有力保障。处置群体性事件工作政策性强、难度大。因此，我们在工作中都主动了解民意，掌握社会热点、难点问题，分析社会动态和潜在的矛盾，及时向党委、政府汇报，坚持各方配合、多方施策。在党委政府的统一领导下，充分发挥各相关单位、各部门的职能作用，互相配合，多方施策，积极协助有关部门做好群众的思想工作，并采取必要措施，力争把群众性事件消除在萌芽状态，防止造成危害。
二是依靠基层治保组织，发挥骨干作用，是成功处置群体性事件的先决条件。基层治保机构组织健全，治保人员作风正派，处事公正，严格执行依法调解的原则，得到广大群众的信赖和支持，就能够及时制止事态的扩大。对当事人一视同仁，不分地位高低，不论贫富贵贱，决不能因为有利可图就积极主动，无利可图则推三阻四，敷衍了事，甚至放任矛盾激化引起犯罪发生。坚决避免因态度冷漠和作风粗暴引发农村不安定事件。
三是依靠法制教育和道德教育，动之以情，晓之以理，是缓解矛盾激化的有力武器。当前不论是农民或是个别干部，法制观念淡薄，其严重程度已不可忽视，特别是与上访群众有利益关系的个别机关干部素质低下、阳奉阴违、利用对政策法律的一知半解，挑唆、鼓动、策划群众闹事的情况也并不少见。因此，加大对公务员和人民群众的法制教育和德育教育不能流于形式，要改变生硬灌输和走过场的做法。概括的讲：法治治身，德治治心；法治治近，德治治远；法治禁恶于已然之后，德治禁恶于将然之前。要充分认识新形势下加强干部教育和农民教育的意义，采取有效措施，加大力度，提高质量，从而不断提高他们遵纪守法的自觉性。
四是灵通情报信息，及时掌握动向，做到防范于未然，发现事态能够迅速制止，是成功处置群体性事件的前提条件。实践证明，预防和处置群体性事件，成功在于灵通信息、情报准确，能够做到防范于未然。因此，要形成公秘结合，专群结合，建立健全多方位、多层次信息网络和反馈制度，把信息触角伸向各个角落，力争做到信息队伍多元化，信息来源多样化，上下联系一体化，分析信息专业化，综合反馈网络化。积极开展不安定因素的排查工作，及时了解掌握动向，把矛盾解决在萌芽或初始阶段，对于群体性事件要坚持治“早”，防止形成事实。
五是加强执法队伍的自身建设，坚持慎用警力，严格依法办事、文明办案、取信于民，是成功处置群体性事件的基本原则。在实际工作中，有针对性开展队伍整训、业务培训，提高业务素质。在执法过程中要对一些业务素质差不善于做群众工作，以管人者自居，言行粗鲁、随意动手打人，“吃了原告吃被告”、唯利是图、时常与群众发生争执冲突的执法人员。要根据实际情况进行教育或岗位轮换。对教育后仍不改正的，采取有效措施，调离执法队伍，保持执法队伍政治坚定纪律严明，作风过硬，在做群众工作中，树立群众观念，讲究工作方法，防止随意抓人，切忌工作人员言行不当激化矛盾。
六是严格区分事件性质、分类处置，是解决群体性事件的成功方法。在实践中，对纯属人民内部矛盾的事件，要耐心听取群众的意见和反映，关心群众疾苦，对群众的合理和正当要求给予耐心的解答，讲明道理，取得群众的理解和支持。对属于敌对分子插手操纵的问题，要把事件的组织策划者、骨干分子与一般群众区分开来，采取强有力的措施，及时控制幕后操纵者和组织者。在整个处置中，坚持慎用警力的原则，在现场采取克制和忍让的态度，争取广大群众的理解、支持和信任，有效防止授人以柄，激化矛盾和酿成新事端等问题的发生，保证整个处置过程是在有理、有节、有序的情况下进行。
二、在处置群体性事件过程中遇到的难点和问题
从近年来我县依法妥善处置的群体性事件来看，有一定的成功经验，摸索出了一定处置规律，同时也遇到了一些不可忽视的难点和问题，给政府部门和公安机关处置工作带来相当难度。
（一）事前预防和化解至关重要，如果矛盾升温，处置难度就会增大。群体性事件真正突发性的并不多，有的事前已有苗头，有的有明显的群体活动，有的出现集体上访，有的发出群体聚集的信息等。许多已经发生的群体性事件表明，群众矛盾严重激化也有一个“螺旋式”上升的过程。如果在群众个体上访阶段国家工作人员态度冷淡、处置不当、处置不公，矛盾冲突极易激化。把抓好群众反映强烈的热点难点问题作为防止群体性事件发生的着眼点。既要高度关注显性热点难点问题，从中寻找苗头和倾向，又要高度重视隐性热点难点问题，慎防矛盾转化成显性、激化成严重冲突。
（二）处置不当、处置不公已成为目前群体性事件发生并激化的重要因素。群体性事件基本上是由直接、相关的物质利益矛盾引发，少量的是由涉及公平、民主权益保障以及文化因素引发。当前我县呈显性的热点难点问题主要有：劳资关系、农村征地、城市拆迁、企业改制重组、移民安置补偿等；呈隐性的热点难点问题主要有：干群矛盾、执法不公、分配不公等基本权利不公等。因而，干部与群众的矛盾冲突正在成为新形势下群体性事件的重要表现形式。在这一矛盾冲突中，矛盾的主要方面是干部，在某种意义上说：干部个人的政治业务素质、亲民爱民思想、为人民服务的宗旨意识、职业道德规范等等都是决定因素，如果没有强烈的政治意识、大局意识、忧患意识，没有把群众的利益放在首位，必定留下隐患。
（三）动向把握不准，情报信息不灵，就会导致群体性处置工作被动的主要原因。近年来群体性事件的有组织性和隐蔽性越来越强，素质低下、无理取闹、故意刁难、乘机寻衅滋事的群众毕竟是少数，大多数反映的问题具有一定的合理性，易引起社会同情，使情报信息收集的难度不断加大。但更主要的是我们的工作不到位，一些基层干部对群体性事件的发生缺乏认识，对可能引发群体性事件缺乏敏感性，甚至不愿意提供情况。一些干部对各类复杂的社会现象见惯不怪，没有积极主动地收集掌握当地的不安定因素。在一些容易引发事端的重点行业、重点部位，灵敏高效的情报信息网络尚未建立，导致情报信息和阵地控制工作十分薄弱。发生群体性事件后，我们的力量往往沉不进去，难以及时获取深层次、内幕性、高质量的情报信息，造成处置工作的被动。
（四）基层组织社会控制弱化，社会权威结构失衡，是目前群体性事件产生的体制性根源。近年来，社会基层组织的社会控制力呈明显的弱化趋势，威信相对减弱。尤其是在农村，乡村基层组织对农民的行政管理和控制严重弱化。基层组织对群众的号召力、凝聚力和说服教育作用大大减弱。加之一些地方的基层领导对本地区、本部门群众关注的热点、难点问题知之甚少或知之不管不问，致使一些本该在本地区解决的问题难以解决或无法解决。群众的利益一旦受损或遭受侵害，为寻求国家权威的保护，单个的社会成员会意识到集体行动的重要，就会有组织的进行集体上访，因此，对抗性群体力量就会产生。
（五）政策宣传解释不到位，利益冲突调停不公正，是引发群体性事件发生的潜在因素。由利益冲突引发的群体性事件主要反映在以下几个方面：一是因对政府出台的政策、措施不满而引发的群体性事件。由于执行者认识上的偏差和方法上的简单粗暴，使部分群众因利益受到损害而对政策产生不满，以至引发群体性事件。二是因企业经营亏损、破产、转制企业的职工在工作安排和生活保障问题得不到妥善解决时，很容易引发群体上访甚至闹事事件。三是因征地搬迁问题而引发的群体性事件。由于土地征用补偿、征地后劳动力的就业和安置等相关政策不落实不配套，影响了村民的切身利益，从而引发群体性事件。
（六）处置群体性事件难度大，风险更大，尺度难以把握，是执法部门处置工作的难点和问题。处置现场情况的不确定性与处置方法的原则性之间的矛盾，需要政策性、灵活性、原则性灵活拿捏。群体性事件情况错综复杂，现场瞬息万变，而上级确定的处置方法一般比较笼统、原则，在实际工作中不易把握。比如，何时动用警力，在群体性事件的各个阶段如何使用警力，强制手段使用的时机如何判断等等，都是比较敏感和难于把握的问题。实践中，公安机关深有感触，处置群体性事件难度大，风险更大，稍有不慎，就会铸成大错。因此，往往是如履薄冰，诚惶诚恐，大都持不求有功、但求无过的心态。
三、处置群体性事件的几点启示和思考
实践中我们深深感到，要有效预防和妥善处置群体性上访事件，加强农村基层建设和法制建设，提高国家工作人员以及农村干部的政治素质和工作能力，正确处理群众利益与合理诉求的关系，指导和教育国家工作人员和基层干部带着感情去做群众工作等等因素至关重要。近年来，由于一些基层组织和个别国家工作人员，对群体性上访事件的客观性、规律性、严重性认识不足，治本性措施落实得不够好，缓解社会矛盾的渠道不够通畅，解决涉及群众切身利益的问题不彻底，留有隐患，授人以柄，致使矛盾纠纷多发，隐患增多，群体性事件不断发生也就在所难免。因此，有几个问题值得注意和思考：
（一）从维护社会稳定大局出发，基层组织对群体性事件的危害性、复杂性、特殊性认识有待进一步提高
一是对群体性事件的危害性认识不足。由于各类矛盾纠纷引发的群体事件对社会稳定具有相当大的破坏性，它可能导致暴力倾向，造成严重的暴力事件，严重破坏社会秩序，严重干扰党委政府重要工作部署的落实，阻碍发展经济工作的顺利进行，会直接造成巨大的经济损失，重大的社会不良影响，甚至会出现不可预料的严重后果。因此，公安机关和基层治保组织必须克服无关紧要、无碍大局的思想，必须站在讲大局、讲政治的高度来对待这个问题，认真地谋划、组织和指挥，使每一件群体事件都得到妥善的处理。
　　 二是对群体性事件的复杂性认识不足。群体事件是大量的错综复杂的人民内部矛盾的集中体现，从其参与主体的多样性，从众心理产生的聚众性，现场情绪的激烈性，事态发展的多变性等诸多因素上看，表现出相当的复杂性。因此，需要每个参与处置的干部特别是现场指挥的机关领导要全面了解国家的方针政策，全面掌握和运用国家的法律法规，要进行深入的调查了解和科学地分析判断，要做大量细致耐心的工作，要特别讲究政策和策略。这一切需要全面提高政法工作人员的综合素质，不仅善于同违法犯罪作斗争，同治安灾害事故作斗争，而且能妥善地处理各类人民内部矛盾，化解各类冲突和纠纷，会做群众工作。
三是对群体性事件的特殊性认识不足。以铜梁县为例，从近几年所发生的群体性事件来看，很大部分与各级、各部门工作人员的群众观念淡薄，对职工群众的一些实际困难漠不关心、态度冷淡、有问题不及时解决、一时解决不了的又不会做群众工作，又不能引导群众认识、了解、支持国家政策，体谅国家困难，处理好国家、集体、个人的关系有着直接的联系。如果我们政府的工作人员群众意识强、处理问题不留后遗症的话，能减少很多群体事件的发生。
（二）正确处理群众利益与合理诉求的关系，合理调停矛盾纠纷；国家工作人员遇到问题及时解决，处理问题不留尾巴，带着感情去做群众工作，是缓解群体性事件的主要因素
一是对群众的利益矛盾冲突处置欠妥。利益矛盾的大小是判断群体性事件发生及走向的主要考量，决定着冲突的严重程度及性质。比如，在征地拆迁过程中，虽然个别群众有攀比心理，毕竟丧失的是他们世代赖以生存的土地，对此所得到的补偿，他们不会随便让步;下岗职工、失地农民等群体，心理承受力较差，如果遇到不公平对待，很小的矛盾也可能酿成重大群体性事件。可怕的是，当前一般群众都有一种情绪化的消极心态，往往一起普通的交通事故，事情并不大，也不难处置，如果交通执法人员不顾大局、为所欲为、偏听偏信，很容易演变成为上千群众聚集，围攻官员及警察等重大群体性突发事件，因而不可轻视。
二是群众诉求渠道需进一步畅通，干部妥善处置群体性事件的基本业务能力需要进一步增强。利益诉求渠道不畅是群体性事件发生的一个不可忽视的因素。当群体性事件处于萌芽状态，各级干部一定要有清醒认识，做好充分思想准备，切不可麻痹大意，或者一旦发生就惊慌失措、进退失据。要下大力改变各级党委政府与群众之间信息渠道不畅的状况。尤其是在个别基层干部出于政绩考虑，隐瞒下情、掩盖矛盾、堵塞言路的情况下，利益受损群体和弱势群体的声音不能及时反映到上级党委政府，群众就会“兴师问罪”，“要个说法”。因而，很多群体性事件是“拖”出来的，结果将小事拖大，易事拖难，最后难以收拾。
（三）大力加强农村基层建设和法制建设，提高农村干部的政治素质和工作能力是当前和今后一个时期党在农村工作的重心之一
一是不断加强和夯实农村基层组织，提高农民的综合素质。在新农村建设过程中，正确处理“三农”关系，帮助农村基层干部树立正确的人生观、价值观和世界观，是顺利推进新农村建设和巩固建设成果的关键。在农村，把开展依法治村同健全基层组织结合起来，加强以党支部为核心的村级配套组织建设，实行村务公开、乡风文明、管理民主、强化监督的新农村建设工作机制。实行上下互动，干群互约的治理；既要依靠法律的约束和治理，又要运用教育、说服、疏导的办法进行调理；既要体现法治精神，又要运用民主的方式；既要科学管理农民，更要约束基层干部。
二要全面提高农村干部依法行政、依法管理工作的能力和水平。在进行城乡统筹发展过程中，重要的是切实抓好农村干部的法律知识学习，保证他们具备基本的法律书籍、资料、报刊、杂志，同时要做好基本法和新法的辅导、培训工作，要把法律知识水平的高低作为任用和考核农村干部的一个重要条件。目前，农村具有政治素质、文化素质、科技素质、人文素质等综合高素质的管理干部十分匮乏。特别是在当前和今后一个时期，在新农村建设过程中要大力开发和提倡适合农民进行的职业技术教育以及政治理论、法律知识等专业的自学考试，并作为选任农村干部时必备条件之一进行考核，切实为他们解决学习、法律、技术等方面的实际问题，使他们逐渐成为建设和管理社会主义新农村的中坚力量。

安徽省合肥市人民政府


合肥市文化娱乐场所消防安全管理规定

合肥市人民政府令第24号　1995年1月17日


　　第一条 为加强本市室内娱乐场所的消防安全管理，预防火灾事故发生，保护国家和人民生命财产安全，根据《中华人民共和国消防条例》及其实施细则和《安徽省消防管理办法》，结合本市实际，制定本规
　　第二条 本规定适用于本市行政区域内的影剧院、歌舞厅、夜总会、卡拉OK厅、音乐茶座、娱乐城(宫)、录相厅等室内娱乐场所(以下简称娱乐场所)。
　　第三条市公安局负责本规定的组织实施，各级公安消防机关按照职责权限，负责娱乐场所消防安全的管理工作。
　　第四条 娱乐场所的防火责任由其经营者负责。 娱乐场所营业房屋出租方与承租方及娱乐场所承包经营的发包者与承包者，应当签订防火责任书，明确双方的防火责任。
　　第五条 娱乐场所应当建立防火安全责任制，并接受公安消防机关的监督检查。
　　第六条 新建、改建、扩建娱乐场所，其室内装修装饰必须符合建筑设计防火规范和《合肥市建筑装饰工程消防技术管理规定》的要求，其设计图纸报公安消防机关审批；工程竣工后，经公安消防机关验收合格，方可投入使
　　第七条 本规定发布前已经开业的娱乐场所，其建筑、装修等不符合本规定的，应当制定改造计划，并按照公安消防机关的要求，限期改造。
　　第八条 娱乐场所与其他建筑连体的，应当进行防火分隔。分设包间的房间隔墙应为非燃烧体，耐火极限应当符合消防技术规范的要求。
　　第九条 娱乐场所的装修、制景材料，应当采用非燃或者难燃材料。音响控制台、电工房等重点部位应当使用非燃材料，木墙裙应当刷防火涂料，装饰用纺织品应当作阻燃处理。
　　第十条 高层建筑内部、地下或容纳200人以上的娱乐场所通往建筑物外的安全出口应当不少于2个，其它娱乐场所的安全出口应符合防火技术规范要求。疏散通道及出口应当保持畅通，严禁堆放任何物品。疏散通道至出口应当装有中英文疏散说明和图案灯光疏散标志，并保持完好。疏散门必须向外开启，宽度不少于1.4 米。不得采用转门、卷帘门、侧拉．
　　第十一条 娱乐场所的电气设备，应当严格按照国家有关电气设计和施工安装验收标准的规定进行安装，并定期进行检查、维修。
　　第十二条 娱乐场所内的电线，应当采用铜芯导线，所有电气线路应当穿金属套管保护，横穿通道的导线应当采取固定保护措施，不得外露。配光和照明灯具的表面高温部位不得靠近可燃物，移动式的灯具应当采用橡胶套电缆，插头和插座应当保持接触良
　　第十三条 娱乐场所内使用霓虹灯时，变压器应当安装在非燃结构上，不得靠近可燃物。灯管的电极与导体保持10厘米的距离，并应安装在绝缘材料上。
　　第十四条 娱乐场所应当配备相应数量的灭火、救生等器材和设施，面积较大、包间较多或者设置在地下的娱乐场所，应当安装室内、室外消火栓等消防设施，设置火灾自动报警、自动灭火装置和防、排烟设
　　第十五条 消防器材应当安置在明显和便于取用的地方，并派专人管理，定期检查维修，保证完整好用。
　　第十六条 严禁在娱乐场所使用、存放易燃易爆物品，禁止堆放可燃物。
　　第十七条 娱乐场所应当按照营业面积核定容纳人员的数量，并报公安消防机关备案。日常营业不得超员。
　　第十八条 娱乐场所经营者对职工上岗前应进行消防安全知识培训。经培训后的职工应当符合以下基本要求：
(一)懂得防火基本知识；
(二)掌握灭火常识；
(三)熟悉本岗位的防火职责；
(四)发生火灾会报警，会组织人员疏散，会扑救初起火灾。 未经培训和没有达到上述要求的职工不得上岗。
　　第十九条 娱乐场所在营业时应当确定专人负责安全检查、巡视，以便及时发现和处理火灾隐患。 每日营业结束后，应当按照岗位责任制分工，对营业场所全面检查，切断电源和火源；确认安全后，填写“清场检查记录”，经负责人签字后方可下班。 营业场所内除值班人员外，其他人员不得留宿。
　　第二十条 娱乐场所经营者违反本规定的，由公安消防机关根据情节，分别给予警告、责令限期改正、停工、停业处分，并处以1000元以上3000元以下罚款。对违反消防管理的责任者处以300元以下罚款，并由公安消防机关建议有关单位或主管部门给予行政处分；造成严重后果，构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
　　第二十一条 本规定由合肥市公安局负责解释。
　　第二十二条 本规定自发布之日起施行。